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现代大学治理的核心要义

www.jyb.cn 2016年11月16日   来源:《北京教育》杂志

  摘 要:现代大学既不是一个完全自治也不是一个完全受控的组织,它是学术自由与学术自治的有机统一。现代大学治理的前提是大学法人实体的存在,其成立的条件是大学内外多主体的共同参与,其基本特征是分权与共治。大学治理的本质属性是大学精神和大学制度的结合,我国现代大学制度建设既要完善以大学法人化为标志的外在制度,又要培育以学术自由精神为核心的内在制度,其目标追求是高等教育的“良法善治”。

  关键词:大学治理;大学精神;大学制度;良法;善治

  明确界定概念是理论研究的逻辑起点,任何高深复杂的学术理论都是建立在简单明晰的概念基础上。我们围绕一些有关大学治理的基本概念进行思考,着力剖析大学治理的诸多构成要素,尝试更为准确地界定大学治理的范畴,进一步厘清现代大学治理的内涵与外延,以及确定现代大学治理的目标追求。

  核心范畴解读

  大学治理由大学和治理的两个基本概念组成,是大学治理理论的始点或本原。

  1.大学

  大学是一类特殊的社会机构,社会的进步为大学的产生和发展提供了合适的土壤。世界上第一所大学是意大利的博洛尼亚大学,其诞生于中世纪的1088年,那时的大学需要从教会中脱离出来,知识在大学中占据核心地位。博洛尼亚大学对大学的界定为:大学是大家来学、来讨论的地方。之后,欧洲陆续建立了巴黎大学(1208年)、牛津大学(1263年)、布拉格大学(1348年)、维也纳大学(1365年)、海德堡大学(1385年)等,其中,布拉格大学是第一所民族国家创办的公立大学。这些中世纪大学都具有鲜明的特征,它们是学者的自治团体,传授和产生知识的实体。大学是迄今为止人类社会中最为稳定的组织之一,大学的发展已历经九百多年。大学的持久存在,是因为大学满足了人们的永恒需要。

  关于大学的本质、大学的功能、大学的教育模式以及大学的人才目标,英国教育家纽曼进行了理性的思考。早在1851年,纽曼在《大学的理想》中全面地论述大学教育的基本理论问题,奠定了一种经典的教学型大学观。纽曼认为,大学是传授普遍知识的地方,同时更注重培养学生的理智能力,大学的真正使命是培养良好的社会公民并随之带来社会的和谐发展。美国现代大学的先驱弗莱克斯纳著有《美国、英国、德国的大学》,他通过国际比较的方法系统深刻地阐述了他心目中的大学,形成一种新颖的研究型大学观。他认为,大学应与社会保持一定的距离,不应随波逐流。大学基于一定的价值体系,对社会风尚保持合适的、批判性的抵制,有助于社会的清明与理性。克拉克·克尔认为纽曼心目中的大学只是一 “乡村”,弗莱克斯纳心目中的大学也只是一“市镇”,而当代的大学则是一五光十色的“城市”,为此克尔在他的 《大学的功用》中提出了多元化巨型大学观。大学的功能不限于传播知识,还可以通过科技助推社会发展,依靠思想引领社会前进。时至今日,大学作为现代社会中最重要的组织机构,具有更为广泛的功能:传授知识、创造知识、推动社会进步、文化融合。

  大学具有外在的社会性和内在的学术性。一般而言,大学(University)泛指所有的高等教育机构。在治理结构方面,公办大学与民办高校存在显著区别,其治理的内在逻辑具有很大差异。我国高等教育法规定大学设立教代会和学术委员会,这是针对公办大学而言,对民办高校没有要求。学术独立对于国外的私立大学而言是理所当然之事,学术自由对于公立大学则是必须坚守的精神,学术自治对于国内的公办大学则是必须努力争取的。

  2.治理

  “少一些统治,多一些治理。”这是20世纪后期在西方国家涌现出来的新的政治目标。治理的狭义概念在历史上其实一直是存在的,中国历史上有众所周知的“大禹治水”的故事,英语中的治理(Governance)也可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“掌舵”一词,主要指控制、指导或操纵。在《现代汉语词典》中,治理有两种含义:一是统治、管理,使之安定有序,如治理国家、治理家务;二是处理、整修,使之不发生危害并起作用,如环境治理、污水治理、综合治理等。[1] 索洛普认为,“治理”(Governance)一词是非常含糊的,即用(Government)表示负有治理职责的机构,用(Governing)表示治理行为,用(Governance)表示治理方式和方法。索洛普的词义分析有助于加深我们对“治理”的理解,同时这说明“治理”一词在不同的语境中具有不同的涵义。

  现代意义上的治理主要指治理的广义概念,它诞生于20世纪80年代末90年代初。事实上,治理理论的发展还很不成熟。治理理论的创始人詹姆斯·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》一书中把“治理”定义为“一系列活动领域的管理机制”,是一种有共同目标支持的活动。[2] 罗伯特·罗茨则认为:治理标志着政府管理含义的变化,指的是一种新的管理过程,或者一种改变了的有序统治状态,或者一种新的管理社会的方式。[3] 这些说明,“治理”是一个正在发展中的概念。现代意义上的治理概念,具有自己的本质特征。一方面,治理不完全等同于管理。治理是制度设计,管理是决策及其执行;治理是抽象的法律行为,管理主要是具体的行政行为;治理是立法层面,管理是执行层面;治理在前,管理在后;治理强调自律,管理注重他律。另一方面,治理实质上是一种合作管理,强调管理主体的多样性,强调组织中所有或部分成员共同分享决策权。治理的前提是法人实体的存在,其成立的条件是多主体的共同参与,其基本特征是分权与共治,合作、共治、平衡构成治理的价值选择。现代意义上的治理概念,具有自己的核心范畴。本文对治理的界定:治理是各种公共的或私人的机构通过制度设计来管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。

  3.大学治理

  大学治理是一个复杂的概念,从制度层面看,大学治理规定了具有法定决策权的机构和职位,这些机构和职位的职责范围,以及各机构和职位之间的权力关系。此种制度安排又被称为治理结构。大学治理既包括静态的一面—相对稳定的治理结构;还包括动态的一面—治理过程。把大学治理界定为大学决策的结构和过程,既尊重了制度的规范性一面,又充分考虑了在实际决策活动中各种复杂因素的影响。

  大学治理是大学发展到一定阶段的产物。有大学必有管理,但不一定要有治理。在现代大学运行实践中,治理问题和管理问题总是同时存在的,区别点是在什么规模上以哪一种方式(管理还是治理)为主的问题。[4] 一般而言,大学发展的初级阶段首先要搞好管理,到了成熟阶段则要强调治理。而且,实施大学治理需要一定的制度环境和社会基础。治理主义认为,在现代社会中,政府、市场、社会与大学四者之间存在明显的角色互动和权力博弈。治理是一种以公共利益为目标的社会合作过程,在治理过程中,主体之间存在权力依赖性和合作伙伴关系。政府的角色主要是:制定法律规则和民主标准,进行资源配置和监控组织的运行。

  大学治理,在我国当前,必须强调,包括外部治理和内部治理,而且这两部分根本上是不可分的。治理的“治”有两个含义:右边的“台”表示治理行为总体上的方向是自上而下,左边的“水”表示平之如水的意思,强调治理过程对各方都公平的本意。治理的“理”是指理顺各种法律关系,建立一个和谐的统一体。大学治理的实质是指大学外部各主体和内部各主体对大学的“共治”,目的是化解现实存在的矛盾冲突,建立大学有效运行的机制和秩序。大学治理的概念可界定为:大学内外利益相关者在平等和相对自主的基础上共同参与大学相关决策的协商互动过程,是学术权力、政府权力、市场权力和社会权力在大学这一平台上进行利益表达的多方合作行为,包括治理结构和治理过程两个方面。

  大学治理的相关范畴

  大学是精神文化和物质文化的综合体,是精神和制度的结合。探究大学治理,有必要探究大学精神和大学制度等相关范畴。

  1.大学精神

  有形的文化产品和社会制度是无形精神的外在表现,文化和制度离开了内在的精神,就会变成一副空壳。大学精神是大学之魂,它引导着大学的发展方向。

  第一,学术自由

  学术自由是一种古老的信仰,也是大学的永恒追求。自由是学者的生存状态,也是大学的独特氛围。大学从其产生之日起,就以学术自由为其精神追求,学者自觉地远离尘世喧嚣,寂寞而自由地探究高深学问。

  在西方国家,大学被认为是自由者的乐园。文艺复兴和宗教改革之后,民族国家逐步形成。国家权力在削弱传统的大学自治的同时,却促成宽容精神的兴起,使得大学的学术自由重燃希望。柏林大学的大学自治与学术自由是协调的,学者们可以在寂寞的心境下自由地探究真理。牛津大学和剑桥大学的教授们也是自由的,他们自由地观察,自由地搜集材料,自由地推论和判断,并自由地作决定。美国式的学术自由理念则集中体现在美国大学教授协会(AAUP)的一系列“原则声明”中,学术自由的具体内容虽多次修改,但其核心思想则一直保留下来,并影响到美国的司法。

  在中国古代,虽然并没有出现正式的大学制度,学术自由的思想却可上溯到两千多年前。在诸侯混战的春秋战国时期,各流派的思想家自由竞争,推生了一个“百家争鸣”的学术繁荣时代。之后,秦朝的“焚书坑儒”钳制了学术自由思想,汉代的“罢黜百家,独尊儒术”使得中国文化成了一家之言。在我国漫长的封建社会,虽有“学在官府”的传统,但重学问的思想依然散落在各个时段的民间,尤其是宋代的书院,就其精神而言,与西方的学术自由思想彼此相通。古今中外的大学,在其发展过程中,“学术自由”始终是不灭的声音。学术自由是大学的灵魂和品格之所在,在大学的独立王国内,坚持“学术自由”,不是排斥权威,而是要排斥资本的权威、政治的权威,确立知识的权威、学术的权威。

  学术自由具有两层涵义:权利层面的学术自由和精神层面的学术自由,二者互为表里。精神层面的学术自由跨越了历史的长河,从古希腊学园无限度的思想自由到中世纪大学有限的大学自治,从19世纪德国大学的教学自由与学习自由到21世纪美国大学权利化的学术自由,不同时期的大学有着不同内涵的学术自由。随着时代的发展,学术自由越来越具有可操作性,内容越来越具体;同时,学术自由也越来越远离精神层面的自由,越来越倾向于一种外在的权利层面的自由。学术自由的曲折进程表明:学术自由是一个在大学实践中试图被肯定却又不断遭到否定的理念,它没法不受到社会各方的约束。权利层面的自由,是与义务、责任相对的。学术自由既受法律的保护又受法律的约束。

  第二,大学自治

  大学自治是一个相对的概念,其含义也随不同国家和不同时期而变化。

  一是自治:联合的自由与力量。“自治”,中国史书最早出自《三国志·魏志·毛玠传》的“太祖叹曰:用人如此,使天下人自治,吾复何为哉。”在这里,“自治”意味着一种民间基层组织自我管理的方式。在我国漫长的封建社会,基层自治的思想和事实一直存在。例如:我国农村以血缘为纽带的家族体系就是基层自治的鲜明体现。这一思想也延伸到教育领域,促进了宋代书院的产生和发展。而在西方,自治的思想和制度更为源远流长,“自治”意味着一种联合的自由与力量,往往与法律的存在有关联。英文中的“autonomy”在古希腊语中是“autos”( 自己)和“nomos”(法律)两词的结合。因此,西方的“自治”应该含有自己自由地制定法规和章程来管理自己人的意思。在古希腊思想中,“自治”这一术语适用于城邦,表示一种城邦自治的政治概念,即如果一个城邦有权力按照自己的法律行动并管理自己的事务,城邦就拥有了自治权。进入近代社会以后,英美法系国家则更多地倾向于自治权是人权的一部分,自治权是与生俱来的天赋人权。大陆法系国家则更多认为,自治权是国家与法律赋予的,自治与官治一起,共同组成了法治国家的行政管理制度。

  综合中西方两种社会对“自治”的理解,“自治”的本意是“自己管理自己”,“自治”被定义为“自我管理的权力”。自治的完整定义可如此界定,所谓自治,就是社会组织按照自身的逻辑规则方法进行自我管理、不受外来权力性干预的一种状态、制度和价值观念的综合。其基本内涵可表述为,自治意味着主体自觉思考、自我反省和自我决定的能力,其核心在于主体自主、自律、自由地管理自己。

  二是大学自治的涵义。 大学自治是西方大学的核心理念,是西方文明的精髓。对于大学自治,美国学者爱德华·希尔斯有一经典阐释:“所谓大学自治,是指大学作为一个法人团体享有不受国家、教会及任何其他官方或非官方法人团体和个人,如统治者、政治家、政府官员、教派官员、宣传人员或企业主干预的自由。”这个定义颇具现代色彩,但其反映的正是源于中世纪行会式大学所追求的大学对外自治。

  自19世纪德国思想家、教育家洪堡提出学术自由以来, 大学自治一直影响着现代大学制度。大学自治是高等教育管理中一种特殊的管理组织形式, 是保障大学发展的重要手段之一。其内涵是指大学作为一个法人团体, 可以自由地治理学校、自主地处理学校的内部事务、最小限度地接受来自外界的干扰和支配。保护学术自由是实行大学自治的理论根源。具体而言, 即实行大学自治的根本原因在于保障作为公民基本权而存在的学术自由。

  大学自治并非一个绝对的概念,因为现代大学既不是一个完全自治也不是一个完全受控的组织。大学并非为其本身或为科学而存在,大学的存在是为了造福人类和社会,是因其功效及社会作用而存在的。因此,学术自由和大学自治必须是有益的,能够使大学继续发挥社会赋予它们的作用,同时,大学又通过教学、研究和其他提供给社会的服务而完成自己的工作,这样学术自由和大学自治才是合理的。

  2.大学制度

  探讨大学制度的发展与意义,必须明确所用术语的含义,不妨先探讨制度的分类和意义。

  第一,制度

  所谓制度,简单地说就是由人制定的规则。制度的首要功能在于增进秩序,减少合作成本。诺思认为:“制度的存在是为了降低人类相互作用时的不确定性。”[5] 依规则的来源,制度可分为内在制度与外在制度。内在制度是一种自发形成的或者说是原生的制度。习惯与道德规范是典型的内在制度,对这些内在制度的违反通常只会受到共同体中其他成员的非正式惩罚。外在制度,乃是外在设计出来并靠政治权力机构自上而下地强加于社会、由外在的权威强制推行的规则。法律、政策是最常见的外在制度。这些规则可以作如下排序:从宪法到成文法与普通法,再到明确的细则,最终到确定制约的单个合同;从一般规则到特定的说明书。常见的情况是:外在制度的有效性来源于内在制度的支持。

  哈耶克在《自由秩序原理》等著作中对内在制度和外在制度的区分作了详细的论说。他认为有两种秩序:一是自发扩展秩序(内部制度),一是组织秩序(外部制度)。一方面,内在制度与外在制度既有冲突的一面,又有均衡的一面。内在制度和外在制度属于同一连续体,其间可以相互转化。外在制度的设计必须以内在制度为基础,内在制度是外在制度的源泉。另一方面,外在制度能贯彻和增进内在制度的有效性。韦伯所说的 “为了改变现存‘习俗’与惯例而理性地制定法律规范”。[6]哈耶克是坚决反对以外在制度侵扰或替代内在制度的,认为这样不但会破坏内在制度、扼杀个人自由,而且由于内在制度与外在制度的矛盾冲突会导致“行政失灵”。

  第二,大学制度

  大学作为社会中的一个共同体,也是由外在制度与内在制度共同界定的,大学制度包括外在制度和内在制度,大学的外在制度主要是政策法规层面的,大学的内在制度主要是文化传统、价值观念层面的。

  大学制度包含两方面的含义:一是宏观层面的大学制度,亦可理解为一个国家的高等教育制度。它包括国家层面的办学体制、投资体制和管理体制,是一个国家整个高等教育系统的总称。二是微观制度,主要指一所大学的组织结构和体系,是维系一所大学正常运行和发挥其职能的制度保障。从一所大学制度的建立到一个国家高等教育制度的形成,构成了大学制度的完整体系。

  制度是大学的通用行为规则,是大学治理的基础和前提。大学制度是大学组织赖以存在和发展的基础,因为制度界定了大学相关主体的活动范围,规范着人们的社会关系和社会交往。大学制度也是社会变革与大学变革之间协调的中介,因为大学的变革和社会的变革并非同步进行的,有时还存在矛盾冲突。大学制度建构了大学的学术秩序,并促进教育质量的提高。捷克教育家夸美纽斯说:“学校的长处全在于制度,它包括学校发生的一切事。因为制度才是一切的灵魂。通过它,一切产生、生长和发展,并达到完美的程度。”[7]夸美纽斯高度评价了现代学校制度,同样,大学制度也具有无与伦比的优越性。大学制度的发展经历了三个阶段:大学自治被奉为理想的大学制度;政府等外部权力的相继介入;重建大学与政府、社会的边界作为现代大学制度的核心内容。当前,我国既要完善以大学法人化为标志的外在制度,又要培育以学术自由精神为核心的内在制度。(作者单位:左崇良,江西师范大学教育研究院;潘懋元,厦门大学教育研究院)

  本文系基金项目:中国博士后科学基金第59批面上资助项目“治理现代化视域中高等教育的分权与共治”(资助编号:2016M590593)

  参考文献:

  [1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典[M].北京:商务印书馆,1986.

  [2][美]詹姆斯·N.罗西瑙等.没有政府的治理[M].张胜军等,译.南昌:江西人民出版社,2001:55.

  [3][英]R.A.W·罗茨.新的治理[J].木易,编译.马克思主义与现实,1999(05):42-48.

  [4]李福华.大学治理与大学管理[M].北京:人民出版社,2012:13.

  [5][美]道格拉斯·C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英,译.上海:三联书店,1994:34.

  [6][德] 马克思·韦伯.经济、诸社会领域及权力[M].李强,译. 北京:三联书店,1998:34.

  [7][捷克]夸美纽斯.夸美纽斯教育论著选[M].任宝祥等,译.北京:人民教育出版社,2005:18.

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{ 编辑:杨文怿 }

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