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民办学校“分类”管理箭在弦上

www.jyb.cn 2016年12月07日   来源:中国教育报

民办学校“分类”箭在弦上

禹天建 绘

  “对民办学校按照非营利性和营利性进行分类管理,从法律上破解了困扰民办教育发展的学校法人属性不清、财产归属不明、支持措施难以落实等瓶颈问题,扩展了民办教育发展的空间。”不久前,在第十二届全国人大常委会第二十四次会议闭幕会后举行的新闻发布会上,教育部副部长朱之文就民办教育促进法修订相关问题回答记者提问时说。

  历经第十二届全国人大常委会第十六次、第十八次、第二十四次会议的三次审议,新修订的《民办教育促进法》将在9个月后与民办教育实践深度相拥,而新法面对的将是一个与2002年颁布的《民办教育促进法》截然不同的民办教育发展格局。《2015年全国教育事业发展统计公报》显示,截至当年,全国共有各级各类民办学校16.27万所,各类民办教育在校生达4570.42万人。

  早在2012年全国两会期间,恰逢《民办教育促进法》颁布十周年,来自福建、吉林等地的全国人大代表,对民办教育发展的困惑便出乎意料地集中于营利性和非营利性的区分、不同性质民办学校的土地财税优惠政策差异等。

  现实需求和外部环境的共同作用下,民办教育促进法的修法过程被染上了强烈的现实主义色彩,它的即将“落地”也如期引发了围绕“营利性”和“非营利性”两大类别的集体关注。

  分类管理:机遇还是挑战?

  “法律的修订,把过去不清晰的问题清晰了,没突破的突破了,为整个民办教育发展厘清了方向,提供了法律的支持。”长期关注民办教育法律进程的中国民办教育协会副会长、西安外事学院董事长黄藤注意到,此次民办教育促进法修正案最终“落槌”之前,《教育法》《高等教育法》两部上位法已先行完成修法程序,为《民办教育促进法》的全面修订扫清了障碍。“非常不容易!这样既对营利性学校有保障,也会让非营利性学校能够获得更加清晰的法律支持和政策配套。”黄藤对此满怀信心。

  在北京民办教育协会基础教育分会会长、北京二十一世纪实验学校(现北京二十一世纪国际学校)创始人张福歧眼里,此次修法,是权益与利益的博弈结果,是政府为维护人民权益、保障人民利益所做的现实努力。虽然可能会有挑战,但他更愿意将此次新法落地看作民办教育发展新阶段的一个难得的机遇。

  “从2002年至今的十多年时间里,一些民办学校已经形成了一定气候,现在面临选择,可能会有困惑,但我认为这种困惑是暂时的。”黄藤坦率地说,新法规定如果选择终止办学,给予一定的回报和奖励,是对民办教育投资者权益的有效保障。虽然任何一所民办学校的兴办都不是以终止办学为目的,但只要产权是明晰的,对民办教育发展就会是一种促进。

  跨越14年的时代发展,在民办教育发展的新阶段,新法对民办教育投资者、举办者和办学者来说,是机遇还是挑战?

  “这次的草案做了比较大的修订,体现了与民法总则、教育法的一致性。其中,实行分类管理以及非营利性机构不得获取办学收益,是非常大的政策变化。”第十二届全国人大常委会第二十四次会议分组审议《民办教育促进法修正案(草案)》期间,全国人大常委会委员吕薇这样表示。

  全国人大常委会委员龙超云则认为,教育与人口政策联系非常紧密,随着“全面二孩”政策实施带来的新一轮入园、入学高峰,依法促进民办学校规范办学,有效疏解社会公众对教育供给的焦虑,也是办人民满意教育的一种途径。

  在实行分类管理的基础上,进一步完善对民办学校的扶持政策,是新修订的《民办教育促进法》的显著特征,对非营利性和营利性民办学校在财政、税收优惠、土地、收费等方面的扶持政策,民办学校教职工的工资、福利待遇和其他合法权益的保障等,都有明确的法律界定。

  “实行民办学校分类管理,是教育领域一次重大改革,涉及面广、影响大。”全国人大教科文卫委员会副主任委员、中国民办教育协会会长王佐书坦言,虽然已经是第三次提交全国人大常委会会议审议,但审议期间仍存在一定争议,具体而言集中在分类管理、合理回报、物权、治权和义务教育5个问题,“而这5个问题,都始于分类管理这项重大改革”。

  从新法删除了“取得合理回报”这一改变中,黄藤敏锐地发现了用法治方式规范民办教育的味道。“其实过去已经提出了民办学校分类的思路,但由于当时与上位法有所冲突,就只能用‘合理回报’作为中间状态。”黄藤认为,这样很容易带来的问题是,真正想办非营利性民办学校的,无法获得与取得回报的民办学校差异化的税收支持,想上市的民办学校又因其非营利性的属性受到制约。

  “《教育法》《高等教育法》修订前,明确规定,任何人不得以营利为目的举办教育,实际上发展到今天,很多民办学校已经实现营利了。”参与修法进程的中国教育科学研究院教育改革与发展研究所所长吴霓说。

  “过去民办教育取得‘合理回报’的奖励政策,实则是违反两个上位法。与其这样,不如给一条光明正大的路,所以把分类管理提上了议程。”吴霓认为,当法律和现行的实践发生冲突,如果不修法,等于是放任违法行为。“从法人体系上讲,分类管理是给民办学校一个合法身份,为民办教育发展扫清障碍。”

  已在全国各地举办20多所幼儿园及200多所加盟园的上海金太阳教育集团董事长翁学院觉得,新法落地“肯定是利好消息”。对租赁场地举办的幼儿园和非学历教育机构来说,无论是举办者还是投资者,在这些领域进行投入时都不会再有顾虑。

  教育部教育发展研究中心体制室主任王烽更愿意将新修订的《民办教育促进法》,看作是解决原有法律不适应民办教育发展的各种问题的一揽子解决方案:确定了营利性与非营利性学校区分标准,以“负面清单”方式放开营利性学校准入,解决了民办教育发展的源头制度问题;变“合理回报”为“合法回报”,解决了法律之间的衔接问题,对现有举办者权益作出制度安排,回应了现有举办者对资产权益的诉求;取消了“过渡期”,兼顾了“出资”与“出力”,照顾了历史和国情。

  虽然实施分类管理仍会面临分类过程中资产分割的法律边界、非营利性学校的控制权、非营利性学校优惠政策的落实、营利性学校的市场准入和监管等现实挑战,王烽仍相信新法已经在分类管理的法律框架构建上实现了重大突破。

  面对分类:坚守还是出走?

  “我不认为会出现民办学校大批流失的情况,即使有停办的,可能也是个别学校。”对大量社会资本会因分类管理撤出民办教育领域的论调,黄藤很不以为然。他觉得社会上存在一种对民办教育举办者的刻板印象,认为这就是一个逐利的群体。“实际上绝大部分的办学人是一心一意在办教育,无论遇到什么样的情况,大家办学的初衷是不会动摇的。”

  在新修订的《民办教育促进法》中,非营利性与营利性学校的区别在于,办学的结余所用渠道不同,非营利性学校是举办者出资举办民办学校且不能从办学活动中取得收益,办学的结余必须全部用于继续办学;而营利性学校可从办学活动中取得收益,利润在出资者之间进行分配。

  北京建华实验学校董事长李金初称,包括他们在内的一大部分民办教育投资者都期待着分类管理可以尽快落实。“我们是公益办学,不拿分红,可一些取得合理回报的与我们混在一起时,政府怎么支持?真正搞公益的,发展的因素和资源受到影响。”

  新法修订后,只办过高校的黄藤就在公开场合放话说,如果有同行有意愿,他愿意出资收购两到三所义务教育阶段学校,用于举办义务教育阶段的非营利性民办学校。

  “从我办高校后就一直有这样的想法,除去举办高校的运营压力,当时民办中小学尚未形成有序竞争。修法后,有一部分过去希望营利的举办者不想办的话,对我们实现之前的想法也是一个机会。”黄藤觉得,对很多民办教育举办者来说,投身这一领域,更多是为了将自己的教育理念付诸实践,进而成为影响和推动中国教育发展的一股力量。“学校营不营利不是我们选择的标准,我更希望有机会在义务教育阶段做一些全人教育的尝试。”

  黄藤坦言,实际上在法律修订前,相当多的民办学校都已明晰了未来的发展道路。由他发起的非营利性民办高校联盟,目前已有几十所学校参加。

  早在几年前,西安外事学院就被黄藤明确为一所非营利性的民办高校,“我在考虑,是办一个真正有持续性的学校,还是要把它公益化社会化”。两年前,他又让原本在学校任职的家族其他人员全部退出,改为外聘专业人士进行管理。“包括我的女儿,原来是明确作为接班人培养的,她英国留学回来在学校工作了8年,已经任职副校长、副董事长,独立分管一个部门的工作了,我也让她离开了。”

  “法律明确后,具体到学前教育领域,还面临着比较复杂的资本问题。学前教育以前大多是单一举办者办一两所民办幼儿园,但近两年国内学前教育资本市场非常火,资本的来源也更复杂。”翁学院预测,面对逐利性鲜明的投资机构,决定举办营利性民办园可能还要面对一场举办者和投资者之间的博弈。

  但同时,翁学院对投身营利性学前教育办学仍持乐观态度,“一般举办幼儿园的投入不会很大,船小好调头”。毕竟幼儿园很多都是轻资产的,自己买地建房或由政府部门提供场地,还有自己租赁场地的,都不会面临太大的资产清算问题。

  “我主张把学校建成‘第四产权’,一所真正社会公共产权的‘百年老店’。”李金初理想中的“第四产权”是独立于公有制、私有制和混合所有制之外的社会公共所有制,北京建华实验学校成立之初的一次“超常规”注册方式,让他的这一办学理想有了现实依据。

  1993年,为响应解放思想的号召,民建北京市委萌生了创办一所民办学校的想法。由于当时民办教育的法律法规尚不健全,在法不禁止的前提下,熟知经济运行规律的主办方采取了一个“超常规”的办法,通过预收学费的资金完成了学校的注册。

  “当时在办公室拿张纸,写个布告,就收学费,而后把学费作为注册基金,因此在投资属性上属于无人投资。”李金初说。后续有很多资本想进来都未果的原因之一,就是李金初要全力保卫学校“第四产权”的特殊属性。“我的主张是,任何人都不能因为在学校拥有财产所有权而获得办学权,学校的董事长和校长都是任期制,只有这样才能按照教育规律来办学,而不是按照利益来办学。”李金初希望学校的办学权永远掌握在教育家专家手上,这样学校才能在几十年甚至百年之后实现持续发展。

  分类后:政策配套如何跟进?

  民办学校与公办学校相比,有哪些共同的基础?又有哪些天然的差异?李金初在近30年的校长生涯中,关注着也思考着这两个“终极”问题。

  “首先应该承认民办学校和公办学校的基础性是相同的,都有不同程度的公益属性,他们的不同点在于市场性的差异。完全公共属性的公办学校本身不具有市场性,其办学行为、产品不能进入市场,只是在某些办学环节中与市场有关联;而民办学校的市场性则非常鲜明,相当程度的办学要素需要从市场获得,因此民办学校的市场性必须得到保证。”李金初觉得从法律层面实施民办学校分类管理恰好是一个契机,通过政策倾斜和扶持,给予非营利性和营利性民办学校不同类型的市场属性。

  他举例说,比如非营利性民办学校从政府获得了在土地、税收等公共资源的扶持,就不应有与营利性民办学校同样的上市行为或上市必须通过政府核准,这类学校的市场属性是在一定范围内的,而营利性民办学校的市场性范围则更大。

  由于新修订的《民办教育促进法》的配套政策及实施细则制定权在各省级人民政府,新法文本对分类管理涉及的一些具体问题的未尽之处也引发业内人士的关注。比如,非营利性民办学校实际办学收益使用如何监管,非营利性学校办学结余可否用于营利性学校的办学,等等。

  “如果没有配套文件具体明确,会导致办学实践中的产权不明确。”张福岐对此有几分担忧。现阶段,民办学校投资人通过承包食堂、购买物料、盖楼翻修等过程内部循环资本的情况并不是个案,新法落地后会不会故伎重演?如果只靠教育部门一家行使监管职责,能否实现有效监管?张福岐关心能不能通过联合其他相关部门,通过部门法规的形式尽快梳理好民办教育分类管理后的外部制度环境。

  全国人大常委会委员郑功成建议,分类管理应明确登记机关,如非营利性学校在民政部门登记,营利性学校在工商部门登记,避免推诿扯皮和监管不力。吴霓的想法与郑功成不谋而合,“以前就出现过培训机构乱收费现象,因注册单位在工商部门,教育部门不便插手管理,但工商部门不熟悉教育,使得受害者权益得不到有效保障”。

  “在新法落地的过程中,需要进一步完善民办教育法律制度体系,将关键事务进一步细化。”中国政法大学法治政府研究院院长王敬波认为,各省区市需要制定具体办法,明确现有民办学校选择的路径和时间表,保证分类改革平稳有序推进,制定收费具体办法。

  “教育外部的政策环境如果没有营造好,对民办教育发展是有制约的。”吴霓坦言,民办教育涉及教育、国土、税务、工商等多个部门,从对民办学校的登记注册、办学行为的监管评估,都需要多个部门联合出台相应的实施细则,并在具体办学过程中各司其职。

  “民办学校发展的复杂情况,区域发展不平衡,各地的办学基础和政策制度差异较大,法律修订后,地方政府还面临着与法律修订相关的政策与制度的调整,地方政府结合实际充分调研并不断完善相关配套制度,需要的时间不可能都是一样的。”王佐书说。

  2017年9月1日,新修订的《民办教育促进法》将正式实施,其中提及的土地划拨问题、对营利非营利性学校的经费支持等问题究竟如何落实,关系到各级政府的财政能力和执政能力。和许多民办教育者一样,翁学院期盼实施细则能够早日出台,以便有章可循。“民办教育机构的产权往往较为复杂,能否在省级层面制定出政策的大致框架,然后根据区域内各地实际,因地制宜地细化政策?”

  在全新的政策环境下,如何让民办学校“持久发展,相对稳定”?黄藤认为,首要的就是制度保证,“这个制度就是章程”。“修订章程时,就考虑到必须用章程实际规范约束我们的行为,而不是在形式上做个东西到教委过一过,或是把教育部门的东西拿来照着填一填。”作为早已明确学校属性的“先行者”,黄藤建议民办学校的举办者,在迎接新法期间放平心态,“不需要过多焦虑,把学校办好还是所有办学者最终的期望,要以有利于学校发展的角度来考虑这些问题”。

  “实行民办学校分类管理是教育领域的一项重大改革,为平稳推进这一改革,需要制定相关配套规定,开展宣传与培训,并做好现有民办学校的过渡安排。”第十二届全国人大常委会第二十四次会议上,全国人大法律委员会副主任委员李连宁在报告《民办教育促进法修正案(草案)》审议结果时说。(本报记者 柴葳 凌馨 实习生 谢婷婷)

  《中国教育报》2016年12月7日第4版



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