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高校管理权与学生权利之冲突与平衡

www.jyb.cn 2016年12月13日   来源:《北京教育》杂志

  摘 要:因高校管理而引发的学生与学校纠纷的案件不断涌现,反映了高校管理权与学生权利之间的冲突。通过对现实案例的分析,阐释高校管理权与学生权利产生冲突的具体表现,分析二者权力(利)冲突的根源体现在权力与权利博弈的失衡。平衡二者关系需要完善高校管理法律制度体系,建立高校管理过程的正当程序,完善学生的权利救济途径。

  关键词:高校管理权;学生权利;冲突;平衡

  近几年,因高校管理而引发的大学生与母校的纠纷案件不断涌入人们的视野。因高校管理而引发的纠纷其本质上反映了高校管理权与学生权利之间的冲突与对抗。高校作为独立的教育法律关系主体,基于自身发展和教育目的的需求其应当拥有自主管理的权力;而学生作为受教育主体同样拥有其作为公民和受教育者所不可或缺的权利。两种权利(力)在行使的过程中基于多种因素的存在,不可避免地会产生冲突,容易使高校与学生的关系对立化,如何化解和平衡二者的权利冲突是高校管理法治化进程中值得研究的问题。

  现状:高校管理权与学生权利冲突的表现

  案例:2013年3月10日上午,新疆大学法学院学生李某代替同学补考 “大学英语C”考试。开考十分钟后,监考教师发现李某替考行为。3月18日,新疆大学法学院出具加盖公章并由副院长签字的纪律处分审批单,处理结果为:取消李某申请学士学位资格。李某于当日在学生本人签字栏中签字。3月19日,新疆大学学籍科在纪律处分审批单意见栏中的意见为:根据规定开除学籍处理;4月15日,新疆大学教务处在纪律处分审批单意见栏中的意见为:同意开除学籍;同日,新疆大学召开“2013年第4次校长办公会”,该会议决定开除李某学籍。4月24日,新疆大学作出新大校字2013第58号处理决定,对李某考试作弊行为作出开除学籍处分,未书面向李某送达该决定。李某向学校申诉、教育局申诉,均维持学校决定,遂诉至法院。一审法院认为,新疆大学对李某作出开除学籍处分决定,违反法定程序、适用法律错误,应予撤销。后新疆大学上诉,二审法院驳回上诉,维持原判。[1]

  上述案件是近几年发生在高校与学生之间最常见的诉讼纠纷。分析案件我们可以发现,高校管理权在行使的过程中可能会与学生的多种权利产生冲突。首先,高校管理权与学生受教育权的冲突。受教育权是指受教育主体公平、公正地普遍享有各种类型和各种形式教育的权利。《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第42条规定了受教育者基于受教育权享有的衍生权利,包括参加教育教学活动的权利,获得奖学金、贷学金、助学金的权利,在学业成绩和品行上获得公正评价的权利,以及对学校处理决定不服进行救济的权利。该案中,学校最终作出开除学籍的处分决定剥夺了学生继续接受高等教育的权利,严重影响了学生受教育权的实现。近几年,学生诉高校的大多数案件均是由于学生对学校作出开除学籍或取消学位授予这样严重影响到学生受教育权实现的行为不满而发生的,体现了高校管理权与学生受教育权的冲突。其次,高校管理权与学生程序性权利的冲突。尽管我们通常从实体利益的角度来考虑权利,但不应该忽视程序性权利的存在及其意义,任何一种利益或实体性权利都必须通过程序而实现或获得保障。根据《教育法》的相关规定,学生对学校的处分有告知权、申辩权、听证权、申诉权、诉讼权等程序性权利。分析该案可以发现,学校学籍科作出的开除学籍的意见、教务处作出的同意开除李某学籍意见均未向李某告知,侵犯了学生的告知权;新疆大学召开校长办公会前,未听取李某的陈述和申辩,侵犯了学生的陈述权与申辩权;学校在作出最终处理决定后,未提供证据证实已向李某送交该处理决定,侵犯了学生的送达权。同时,被告新疆大学未考虑开除学籍的处分结果与原告李某替考作弊的事实、性质、情节及社会危害性程度相当之间的比例关系,在享有多种纪律处分可选择的情况下,择其最重者予以处分,侵犯了学生公平对待的权利。最后,高校管理权与学生其他权利的冲突。除了本案所折射出的高校管理权与学生上述两种权利的冲突,在实践中,学生的其他权利类型也会与高校管理权产生冲突。例如:因学校随意对学生罚款而侵犯学生的财产权;学校对学生的行为进行不当言论的评价侵犯学生的名誉权;学校随意公开学生的个人信息而侵犯学生的隐私权等,都是高校管理权与学生权利的冲突表现。

  归因:权力与权利的博弈失衡

  高校管理权与学生权利的冲突表现实质上反映了权力与权利的博弈过程。在高校根据法律法规的授权,对学生进行管理的场域中,高校管理权的性质为行政权力,具有权力属性。学生作为被管理者,其所享有的一般公民所享有的法定权利和作为受教者所享有的特殊权利都属于权利属性。在高校对学生管理的过程中,双方所拥有的“权力”与“权利”将进行博弈,在复杂因素的影响下双方会作出不同的策略选择,从而产生不同的结果。

  1.权力主体(学校)策略选择的影响因素

  高校作为权力主体的拥有者,其在与学生权利博弈的过程中,会受到自身内在因素和外在因素的双重影响。从内在因素来说,权力本身具有扩张性。正如法国著名思想家孟德斯鸠总结出的一条万古不易的经验:“一切有权力的人都容易滥用权力”。[1]高校管理权也不例外,如果没有外在制度的约束,权力主体必然会选择对自己利益最大化的行为,从而很可能会伤害到行政相对人(学生)的权利。从外在因素来看,目前,高校管理权的外部约束与制衡机制还不够完善。一是高校管理法律制度还有所欠缺。目前,高校学生管理法律法规、规章及规范性文件的清理和修订不够及时,有些内容明显滞后,法律规范的用语不够严谨,存在程序性规范少,可操作性差,可诉性弱等问题。其次,学校内部治理结构还没有形成有效的权力制衡机制。学校内部的权力具有多元性,如校长行政权、党委领导权、民主管理监督权等。目前,高校行政权力特色突出,民主参与权与监督权的权力色彩弱化,如果不同权力主体没有形成相互制约的平衡机制,那么必然导致某种权力的扩张或滥用,从而侵犯学生的权利。

  2.权利主体(学生)策略选择的影响因素

  学生在高校管理过程中作为行政相对人,如何选择行使自身所享有的权利也会受到内外两方面因素的影响。从内在因素来看,主要受到自身权利意识与主观维权态度的影响。当学生对学校处理决定不服时,如果学生权利意识弱化,维权态度不明显,大多会选择“忍气吞声”,避免与学校发生正面冲突,其结果容易助长高校权力的继续滥用。不过,随着我国民众权利意识的增强,学校如同社会一般,正处在一个“走向权利的时代”。[2]学生的权利意识与主观维权的态度日渐彰显,已经开始形成对高校管理权行使的一种制约。从外在因素来看,学生权利救济渠道是否完善成为学生是否主张权利的重要因素。如果学生权利救济机制不完善或渠道不畅通,学生寻求不到有效的救济渠道则只能选择忍气吞声,博弈的结果是高校与学生的冲突日益严重,无法达到权利(力)的最优均衡状态。反之,如果双方可以寻求到最优的化解纠纷的渠道,那么二者会在合理的范围内达到权利(力)的平衡。

  对策:平衡高校管理权与学生权利冲突的建议

  高校对学生的管理并非只是一套静态的组织结构和制度安排,而是由居于不同利益层次的多方利益主体,也就是权力结构中的不同权力主体之间权责利关系形成的互动和博弈过程。学校治理应当是一种善治,其基本要求是法治。所以,笔者将按照法的动态运行的过程,从法的制定、法的执行和法的适用三个层面来探讨平衡高校管理权与学生权利关系的路径。

  1.完善高校学生管理法律制度体系

  法的制定是法运行的前提和基础。法律法规是高校行使自主管理权的基本依据,也是国家对高校行使管理权的规范与监督。我国目前对于高校管理权行使的主要法律依据是教育部2005年颁布的《普通高等学校学生管理规定》,但随着教育改革发展的需要,该规定的部分内容已不适合高校管理的规定。2015年11月,教育部就该规定中的学生创业、学籍管理、学分记录、转学转专业、纪律处分等都进行了相应修订,并公开征求意见,可以说是立法的进步。国家层面的立法应进一步明确国家对高校管理的具体要求,特别是要明确哪些相应的权力可以授权给高校行使,从而使高校的管理权具有合法来源。同时,高校内部要建立完善的管理制度体系。根据法律法规的授权和大学自治的要求,学校有权制定相应的规章制度以管理学生和维持正常的教学秩序,但是学校制定规章制度要遵守法律保留原则,符合理性与常识,不得超越法定权限和教育需要设定义务。学校要依据法律的原则与要求,制定并完善教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、安全、对外合作等方面的管理制度,建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等,形成健全、规范、统一的制度体系。学校制定章程或者关系师生权益的重要规章制度,要遵循民主、公开的程序,广泛征求校内外利益相关方的意见,保证师生的意见得到充分表达,合理诉求和合法利益得到充分体现。

  2.建立高校学生管理过程的正当程序

  程序是法治的核心,是法治从法律形态到现实形态必不可少的环节,是实体性权利的保障。依法治校理念要求高校建立正当的管理程序,因为没有正当程序就难以在管理工作过程中实现公开和公平,学生与高校的冲突与矛盾也会不可避免地产生。学生管理制度应当以学生为中心,体现公平公正和育人为本的价值理念,尊重和保护学生的人格尊严、基本权利。对学生进行处分,应当做到事实清楚、定性准确、依据充分、程序正当。同时,高校还应设立一系列相应的程序制度。例如:听证制度,当高校作出涉及学生利益的重大事项或者重大决定之前,应允许学生进行陈述,组织不同利益主体的代表充分听取学生的意见,作出公正客观的评价;说明理由制度,当高校作出对学生不利的决定时,必须说明作出该决定的事实原因和法律依据;时效制度,高校对学生的处理尤其是对学生的申诉请求不能无限期地拖延,应在规定的时间内完成,以保证学生可以及时救济被侵权利。

  3.构建多元化的高校学生权利救济体系

  “有权利就必须有救济,没有救济的权利不是真正的权利”。[3]救济作为一种寻求权利保障的行为或过程,对于任何的权利实现都是必不可少的。权利救济也是法的适用环节。建立多元化的学生权利救济渠道是平衡高校自主管理权与学生权利冲突的重要保障,也是维护高校学生合法权益的重要内容。首先,完善学生申诉制度,包括校内申诉和行政申诉。虽然目前各校基本都建立了学生申诉委员会,但在申诉的处理程序方面并不完善。学校应当建立相对独立的学生申诉处理机构,其人员组成、受理及处理规则,应当符合正当程序原则的要求。学校处理学生申诉,应当建立并积极运用听证方式,保证处理程序的公开、公正。对于行政申诉来说,应尽快出台办法确定申诉范围及管辖,明确申诉的程序,对提出申诉、撤诉、申诉受理及处理的形式、时效等作出明确具体的规定。其次,可以引进具有专业性、中立性和综合性特征的教育仲裁机制。教育仲裁委员会由教育行政主管部门的代表、学校代表和学生联合组织的代表组成。教育仲裁适用专门的仲裁规则,以宪法、法律和教育类法规为裁决依据。虽然教育仲裁制度目前在我国教育法律救济领域还处于缺失状态,但其所具有的效益、公平、及时的特征无疑为我们解决教育纠纷提供了一个新思路。最后,应进一步完善司法救济途径。2014年12月24日,最高人民法院发布的第九批指导性案例中的38号“田某诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”确认了高校作为授权行政主体的诉讼主体资格,那么哪些事项可以使高校成为可诉主体呢?笔者认为,如果学生与学校所争议的事实足以影响学生获得或失去作为学校成员,即学生这一特定身份,如不予录取、开除学籍、不发放毕业文凭和授予学位等,应允许学生提起行政诉讼,请求司法救济。因为该类事项将导致学生实质性地位的改变,性质严重,对学生受教育权的影响重大。如果学校从事的是普通内部事务的管理,如制定作息时间、宿舍楼的管理等,学生因此受到不足以影响其获得或失去作为学校成员身份的处理决定,则不应成为司法审查的事项。

  本文系天津市教育科学“十二五”规划课题“构建天津市高等教育法律救济机制研究”(课题批准号:CE4031)的阶段性研究成果

  参考文献:

  [1] [法]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M]. 北京:商务印书馆,1982:154.

  [2] 夏勇.走向权利的时代[M].北京:中国政法大学出版社,1995:75.

  [3] 程燎原,王人博.赢得神圣—权利及其救济通论[M].济南:山东人民出版社,1993.(作者:方芳,单位:天津市教育科学研究院教育法制研究所)

  《北京教育》杂志



{ 编辑:杨文怿 }

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