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热点聚焦:一个地方教育局的改革“破冰”之旅

www.jyb.cn 2009年01月04日   来源:中国教育新闻网—中国教育报

  潍坊市教育局通过“购买服务”,将过去亲力亲为的事务性工作,“下放”给社会机构,使其行政职能向构建大教育服务体系转型。

一个地方教育局的改革“破冰”之旅

讲座结束后,家长们围着专家咨询家庭教育问题。

  时间是2008年12月2日。刚刚从潍坊市教科院副院长任上退下来的潘永庆,这一天起了个大早,简单吃过早餐,便匆忙与一位同事在预定地点汇合。然后,两人坐上一辆出租车,沿宽阔的东风街,径直向北奔去。

 按潘永庆的行程安排,这一天的任务是,“偷偷”前往城郊的寒亭一中,对该校的办学行为进行第三次暗访。如果这次暗访,该校对前两次出现的问题仍未整改,潘永庆就会像法院办案一样,对学校违规行为现场取证后,快速离开学校,关闭所有通讯设备,并在最短时间内将督查结果送达市教育局。至于如何处罚学校,那是教育局的事情。

 其实,过去两个多月,这样的突击督查,潘永庆自己都不知道有多少次。而且更多的纠察,是在清晨四五点钟或晚上九十点钟进行,目的就是从作息时间上暗查学校的办学行为。对于这种纠察,许多学校自然以各种五花八门的变通方式,与之周旋。

 事实上,在此之前,潍坊市的教育督导工作,向来是教育局的分内事。一般每学期集中组织一次,时间大多是在开学初或学年末,而且督导前,通知均下达各校。这种督导就好比教育局是“教练员”,又是“裁判员”,学校则是“运动员”,其督查效果可想而知。

 两个多月前,潍坊市教育局将纠察学校规范办学行为的日常事务,交给一家社会机构——潍坊市创新教育管理评估中心。潘永庆就是该机构的“掌门”。

 按双方协议,如果潘永庆所在的公司完成督导目标,教育局将每年向其支付30万至50万元不等的报酬。类似这些过去本属于教育局工作重点的事务,现在,潍坊市教育局通过购买服务的方式,大量“下放”给社会机构。与之相反,许多过去本不属于教育局工作范畴、其他部门避之不及的工作,现在,教育局却大量“接管”。

 购买专业服务、“第三方”、社会机构介入……这一连串对教育界尚属陌生的词汇,浓缩成了一个疑问:潍坊教育究竟发生了什么?

 一半财政投入后的反思

 地理上,濒临渤海莱州湾的潍坊市,总人口860万,地处全国经济增长热点北移的通道之上,与日韩隔海相望,既是东北亚区域经济合作的前沿,又是长三角和京津冀两大经济区的连接地带。其经济与教育发展,在山东半岛占有举足轻重的地位。

 作为12区县教育的“舵手”,潍坊市教育局长张国华对于当地教育有着独特的理解。

 从财政投入上看,全国大多数地区的教育投入几乎占当地财政收入的1/3。甚至有些原本就是“吃饭财政”的县市,为了发展教育,不得不将一半以上的财力用于教育。对于教育支出后地方财政中所剩不多的这笔钱,如何发挥其最大效能,当地政府都会反复算计。更有甚者,一些地方于无奈之下,只能通过“寅吃卯粮”维持城市运转。

 但是,许多地方的教育发展存在这样的现实:一方面,政府将一半的财政收入投给教育,家庭将大部分积蓄也投向教育,但教育仅仅停留在学校培养学生,这与社会要求教育提高老百姓幸福指数的愿望不相适应。另一方面,受传统管理体制的束缚,教育难以自如地施展拳脚。

 事实上,在传统管理体制下,社会各公共事业部门实行的是条块分割管理。这种体制使一个地区内的教育各自为战、单打独斗。比如,在潍坊的13所高校中,省属、市属4所,还有县(市)属的。再比如中职教育,既有教育局办的,也有劳动保障部门办的,还有其他部门以及民间机构创办的。

 事权的分割,迫使地方教育部门几乎所有工作,都是围绕教育内部展开,导致教育难以全面而准确地把握社会需求。也就是说,学生完成基础教育阶段的学业后,教育部门的职责就算完成。至于学生家庭教育、毕业后的去向及发展等问题,教育局即便有心关注,也没有相应权限。实际上,大多数地方教育局变成了“义务教育局”,或者只是一个地区学校的“总校长”。

 两年前,围绕教育投入以及社会需求中教育的缺席,张国华不断反思如何使教育投入与产出更有效率,又能满足老百姓的教育诉求。

 显然,现行管理体制还不足以支撑这样的梦想。新形势下的教育局到底该扮演怎样的角色?尤其在条块分割严重的传统管理体制下,改革究竟从哪里“破冰”?

 “无心插柳”的启示

 在不断的追问中,家庭教育成了潍坊改革的第一块试金石。2005年,潍坊教育局在全市范围内对3万多名家长进行了为期一年的调查。结果是,在孩子成长的所有指标中,70%以上的家长只关注孩子的学习成绩。

 当时的潍坊市教育局清楚,家长的这种观念势必影响学校日常的教育教学。但是,在社会大环境下,家长的期望和选择并无过错。关键是,教育部门通过何种方式,给家长提供更多的教育选择,使家长在参与学校教育过程中支持教育。

 但是,长期以来,家庭教育都由各地妇联主管,教育局很难僭越体制的藩篱。

 一个偶然的机会和一家公司的突然造访,打破了这种局面。2006年初的一天,北京一家专门研究家庭教育的专业公司抱着寻找实验基地的想法,找到了潍坊市教育局。教育局当即决定,将家庭教育工作委托给北京公司组织实施。但是,最让北京公司发憷的,不是向家长传授什么,而是怎样将计划顺利推行下去。因为,对于大多数家长而言,这种形式的家庭教育可以说是陌生的。尤其在农村集体经济解体多年后的今天,要想将各个分散的家庭重新组织起来,其实并不容易。

 为了让家庭教育真正走进千家万户,潍坊市教育局决定以“家庭教育农村行”的形式,组织百名专家送教下乡。

 2006年7月,家庭教育计划启动。当时正值农忙时节,市教育局下文各县、市、区教育局及乡镇教办组织家长参加。但是,接到通知,几乎所有乡镇教办都感到为难。送教下乡的消息,层层传到每个家庭。为避免讲座现场家长中途离场,个别乡镇甚至请来保安维持秩序。

 老百姓的需求远远超出了大家的想象。一次只有两小时的青少年性教育讲座,当主讲人讲完走下台正欲离场时,家长们一拥而上,将其团团围住,急切询问自家孩子的教育问题。原本用于劝阻家长中途任意离场的保安,最后不得不隔出一道人墙,护送专家离开。

 家长的迫切需求,让教育局坚定了信心。但是,对于公司化运作而言,免费的午餐终究不会长久。考虑到专家讲座成本,潍坊市教育局允许北京公司有适当的利润空间,以使这项计划更“长命”。

 不久,一种以企业赞助为主、家长自主购书为辅的家庭教育运营模式应运而生。北京公司基于家长的需求,依据学生年龄的不同,联合相关出版社编辑出版了一套家庭教育家长丛书。对于自愿前来听课的家长,每人可收取每册10元的教材工本费。

 就这样,潍坊市教育局的“无心插柳”之举,不仅盘活了多年沉寂的家庭教育,还意外得到不小的收获。引入市场机制,家长的家庭教育需求与企业合理的利润诉求,在教育局搭建的家庭教育平台上实现了共赢:对于企业而言,他们在向家长输入家庭教育理念的同时,虽然短期内可能并未获得预期的经济效益,但为企业长远发展赢得了市场;对于家长而言,他们以最低的代价,填补了家庭教育知识的空缺;对于教育局来说,在没有额外增加投入的前提下,实现了学校教育向家庭教育的延伸。

 截至目前,相继开展的“百名专家农村行”和“百万家长进课堂”活动,已遍及潍坊117个乡镇,直接受益群众达60余万人。

 这让张国华的想法更加大胆。但是,整个教育局40多号人,所能做的事情毕竟有限。能否通过一种制度设计,将教育局从繁琐的日常事务中解放出来,转向宏观管理?

 “卸责”?“松绑”?

 其实,改革早在3年前就已经启幕。

 2005年前,潍坊市的师资培训由当地教育学院独家垄断时因缺乏竞争,导致课程内容陈旧、教师积极性普遍不高,结果是,钱花了,效果不明显。

 2005年,为提高培训效益,潍坊市教育局引入市场机制,鼓励社会机构进入师资培训市场。最终,求真中小学教师培训中心和华侨幼儿师资培训中心等6家机构获准进入。

 具体运作上,为确保竞争格局的良性运转,厘清行政部门、培训机构和教师三方的责、权、利,市教育局每年依据校长和教师的培训学时,发放培训券,学习内容和时间,均由受训者自主确定;6家机构则针对不同对象,分别进行需求调查,再依据市场需求设置课程,然后将各自的课程计划公之于众,供受训者网上自由选报。每年年终,每家机构凭培训券存根,向受训者所在的区县教育局兑换经费。

 事实上,6家社会机构的进入,潍坊的师资培训确实实现了教师自主选课,激发了培训机构的创造力,而且教师参训率较过去提高了42%。安丘县凌河镇是远离潍坊市区的一个农业镇。过去,教师培训都是在安丘县教师进修学校指定地点学习指定课程。即便对培训没兴趣,教师也须参加。改革后,凌河镇中心校校长张宝成说,由于现在他可根据自己的兴趣、时间自由选择学习内容,所以几次培训后,不仅感觉视野宽了,而且盼着能多参加这样的培训。其实,在潍坊10多万教师中,与张宝成有相似感受的,还为数不少。

 毫无疑问,“购买服务”在师资培训中的成功试验,给了潍坊市教育局更大的反思空间。因为,长期以来,教师培训是社会迫切需要、教育局自身又干不好、干不了的事情,但通过“购买服务”,教师获得了更专业、更贴近需求的培训,社会专业机构帮助教育局较好地履行了职责。

 除了教师培训,在教育局亲力亲为的事务中,还有多少能“下放”给社会机构?

 2008年秋,新成立的潍坊市创新教育管理评估中心,将改革又向前推进了一步。当年10月,潍坊市教育局将督导全市中小学规范办学的工作,“承包”给了该评估中心。就这样,教育局以“购买服务”的方式,将全市2000多所中小学的办学行为监督工作,交给了“第三方”。也就是说,教育局除了保留对违规学校的处罚权外,常规状态的裁判权和监督权均交给“第三方”。

 如今,在该市的一些学校,只要提及这家评估中心,不少校长都习惯给它一个“猫抓老鼠”的修饰语。

 花同样甚至更少的钱,做了过去教育局自身干不好、干不了的事情,潍坊市教育局从“购买服务”中尝到了甜头。

 但是,这种改革,对于几乎不用担心中、高考升学率的潍坊来说,只是部分“解放”了教育局,百姓并未从中受惠。与全国其他地区一样,虽然潍坊教育在整个社会事业中积累了实力最为雄厚的公共资源,但依然有不少长期悬而未决的共性矛盾,不少方面还与经济建设及社会发展不相适应,尤其自身职能的障碍,使教育服务功能缺失,引发了多重矛盾。

 比如,在大中专毕业生就业难的同时,不少企业仍难以招到合适人才;社会培训机构随处都是,但老百姓难以找到适合自己的培训机构;虽然年年都在治理学校乱收费等行为,但违规办学还时有发生;教育教学质量虽稳步提高,但老百姓依然感到不满意……

 长期以来,受传统体制束缚,行业间各自为战,导致许多事务看似有部门主管,但其实谁都没有管起来。加之,在传统体制下,许多职能部门将大量时间耗费在应付日常事务上,很少考虑宏观管理。潍坊市教育局长张国华说:“就投入而言,地方财政和家庭近一半的钱投向教育。但如果教育仅仅将眼光放在办几所学校和培养几名大学生上,显然是低效的。因此,教育必须从日常事务中‘解放’出来,将教育置于当地经济社会协调发展的高度,通盘考虑,使之为建设人力资源强国、建设创新型城市和建设学习型社会服务。”

 被“解放”的教育局

 “购买服务”“解放”了教育局。但是,接下来的问题,不是如何扩大“购买服务”的范围,而是教育局“解放”后该干什么。否则,就可能有借改革甩包袱的嫌疑。

 2008年年初,潍坊市教育局在只有40多号人马的情况下,作了一个大胆决定:以建立公共服务体系为参照,突破传统职能障碍,组建惠民服务中心、统筹市域教育发展、扩大教育服务,积极推动区域教育公共服务化改革,让一度闲置和使用率不高的教育资源,围绕社会需求“动”起来。

 5月5日,潍坊市教育局整合8个科室和3个直属单位的服务职能,建立了教育惠民服务中心,将事关群众利益、事关人才需求等社会高度关注的教育服务事项集中起来,并抽调21名工作人员,建立了包括校企合作、产学研、社会培训、家庭教育与心理咨询、校友资源开发、学生资助救助和政策咨询与投诉等9类事务的一站式教育惠民服务中心。

 有了这个服务平台,每天下班前,教育局每位局领导案头上都会有一份来自惠民中心的当天信息简报。第二天,局领导上班时,前一天的全市教育动态均尽收眼底。如果简报中老百姓反映的问题相对集中,局长办公会就会立即研究部署工作,及时解决。有时,教育局确定一段时间工作重点的依据,也来自这份简报。

 实际上,大服务格局试验,使潍坊市教育局的职能,实现了从传统的“义务教育局”、“高考教育局”,向“社会教育局”转变,而且在服务老百姓的同时,也为当地经济社会发展发挥了桥梁作用。自惠民服务中心运行以来,直接受理各类服务5000余件次,网站访问量超过20万人次,构建了涵盖62所驻潍大中专院校、20多万在校生和全市359家培训机构、65个专业、年培训量10万人次的信息资源库,并形成覆盖全市、惠及110多万城乡家庭的家庭教育和心理健康教育服务网络。

 与一些地市不同,潍坊的高校可以说是“多龙治水”:在13所驻潍高校中,因分属不同主管部门,导致它们很少与办学地政府发生关系。即便办学过程中遇到学校改扩建、基础设施建设等棘手问题,往往也缺乏与当地政府部门沟通的管道。在这种部门分割的管理体制下,市属之外的高校,实际上成了一个个相对独立的“信息孤岛”。

 2008年年初,潍坊市教育局以市政府名义,设立了驻潍高校联席会议制度,一方面协调各市直部门帮助这些高校解决各种棘手问题,一方面促进市内外高校的合作,更好地服务于地方经济社会发展。联席会成立以来,已帮助这些高校解决了50多个发展中的问题,并与全国78所知名高校签订了合作协议,促成高校与潍坊800多家企业合作和产学研结合。

 牵线搭桥加深了潍坊校企间的联系。目前,教育局已将潍坊200多家企业的人才引进、科技攻关等近2000个项目,推介到相关院校。

 与此同时,依据“人随事转、钱随事走”原则,潍坊市教育局将社会对教育的需求,分成若干项目,以项目带资金的模式,整合社会闲置教育资源,提高教育服务能力。当年该市确定的41个项目,吸纳了人事、公检法等20多个部门的400多名成员参与。7月,市教育局拿出30万元,委托高校学者通过组建项目团队,整合100名国内知名家教专家、50名心理专家和潍坊市100名中小学优秀教师以及116名高校心理咨询师志愿者,在全国率先成立了学生成长导航站,为学生和家长提供成长服务。

 按传统的教育管理体制,学校正常的管理区间是,学生在校期间的教育教学。至于学生离校后的去向,学校一般不再过问。但是,改革后,潍坊市教育局的管理职能不断后移。2008年高考后,市教育局组织人员,在高职院校录取前,汇总全市6700多名本科录取线以下考生的信息,并逐个写信,动员他们选读职校,接受技能培训,使他们都能掌握一门生存本领。用教育局局长张国华的话说,此举既将原本在社会进行的技能培训前移到职校,又促进了职业教育的发展。

 随后,市教育局动员全市的高中学校,分别建立各自的校友资源库,将在本地高校毕业但尚未就业的学生召集起来,动员他们去中职学校回炉,寻找第二条就业通道;对于潍坊籍在外地高校就读的学生,教育局发动各高中学校,利用寒暑假,组织他们前往当地企业调查,既解除学生社会实践无处可去的苦恼,又加强了企业与大学生间的了解,为大学生回乡就业创造条件。

 2007年暑期,潍坊七中组织200多名大学生前往潍柴动力等企业调研。调研结束后,学校组织这些学生书写调查报告,并统一递交市教育局评奖,获奖调查报告还将分别反馈给相应企业。同时,学校再给大学生所在高校,统一寄发社会实践鉴定。两年来,该校已组织近500名大学生开展此项活动。

 如今,在潍坊,学生从初中到高中直至大学毕业,教育局为他们编织了一张相对完整的服务网。

 是福利,也是困惑

 潍坊教育管理体制试验,在冲破传统束缚的同时,因应了社会对教育的迫切需求,又为构建新型教育管理体制,进行了一系列新探索。

 将教育督导的部分事务从教育局日常工作中剥离出来,潍坊的此项改革,其初衷是,革除传统管理体制下政府大包大揽、管办不分的弊端,逐步实现教育局向服务型部门转变,使之真正形成“小政府、大社会”格局。

 从目前的运行情况看,部分督导工作交给“第三方”后,确实对基层学校的规范办学起到一定的监督作用。同时,这种“放权”也为今后的教育改革预留了空间。也就是说,由于改革还处于“破冰”阶段,因而,目前的“第三方”,只是教育局在整合和有效调动社会教育资源的前提下履行政府职责的帮手,至少经济上还未完全独立于教育局。因此,改革还有较大的操作空间。

 或许,在不远的将来,以“购买服务”为突破口,大量闲置的社会教育资源都能成为帮助政府部门履行职责的“第三方”。甚至,像潍坊市创新教育评估中心这样的民间机构,将来也能成为国家、省、市级政府,评价和监督一个地区教育发展的专业中介组织。

 还有一种可能是,这些专业组织将来以省级政府委派机构的身份,对省域内的县市,进行跨区域的教育督导。其督导结果,被作为省政府对地方政府业绩考核的凭证。

 或许,在当前国家推进“大部制”改革背景下,将来有可能像潍坊这样,以强化教育服务为契机,突破传统部门条块分割管理体制,以教育服务为改革起点,整合分散在各条块内的教育资源,使传统的教育局转化成集学校教育、社会教育和终身教育于一体的“大教育局”,结束目前教育事业管理“九龙治水”的尴尬局面,更好地服务于当地经济社会发展。

 然而,要理顺这些,潍坊的教育体制改革其实还有一段艰难的路要走。比如,“第三方”在开展教育督导过程中,督导者能否以科学有效的技术手段获取真实信息,也决定了督导的效果。

 值得研究的是,将来,如果众多社会机构以政府派出机构的身份,全方位参与教育服务,社会将以何种机制规避可能出现的权力寻租……

 改革尚未盖棺定论,一切有待观察。关于这些悬而未决的问题,都是今后教育体制改革不得不直面的现实。(本报记者 柯进 宋全政)




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{编辑:李红}

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