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美国公立大学的“私营化”转向:根源与问题

www.jyb.cn 2016年09月18日  来源:《北京教育》杂志

  摘 要:美国公立大学曾长期得到各级政府的财政支持,但20世纪70年代末以来,政府资助的不断下降使得公立大学陷入财政危机之中。为此,美国公立大学纷纷利用增加学杂费收入、争取慈善捐赠、利用学术创收、开展商业化社会服务项目等手段增加收入,但也带来了影响教育公平、影响本科教育质量、大学社会契约破裂、公立大学使命模糊等诸多问题。

  关键词:美国;公立大学;私营化

  政府财政支持政策转向:公立大学财政收入市场化

  在美国,“多数大学,不论公立大学还是私立大学,都是靠‘公共收入’和‘私人收入’的结合来维持运行的”[1],公立院校与私立院校之间的根本差异在于学校运营经费中公共经费的比例和与公共财政的关联程度。直接的政府拨款是公立大学的主要经费来源,学费收入占大学运营经费的比例很低;而私立大学源自于社会捐赠的政府转移支付的比例却很小,主要依靠学生缴纳的学费维持学校运营。例如:在1974至1975学年,公立大学的平均学费为599美元,而私立大学的人均学费则为2,614美元。

  从第二次世界大战后到20世纪80年代初,是公立高校发展的“黄金时代”。由于受到来自州政府和联邦政府的拨款资助,美国公立大学几乎无须担心办学经费问题。但自1983年后,各州经历了周期性收支不抵的财政危机,促使政府对高等教育资助的态度发生根本转变。随着经济发展水平的提升,高等教育变成了越来越昂贵的事业,政府对公立大学的财政支付压力也随之增加。为了减轻财政压力,美国政府改变了对公立大学的财政支持政策,引入新管理主义理念,对公立大学的公共经费使用效率提出问责,制定政策鼓励公立大学为科研经费竞争,利用教育券制度鼓励学校为学生竞争。引导公立大学向市场要资源,实现了降低政府支出压力的既定目标。州政府一直是公立大学的主要财政资助者,在20世纪80年代初,州政府拨款占公立大学经费45%以上,到2010年,这一比例已经下降到不足25%。政府对公立大学的财政支持力度在公立大学收入结构中的比例显著下降,只是政府政策转向的外显结果,更为深层的结果是开启了公立大学“私营化”的大幕。为了应对来自政府收入的减少,公立大学不得不采取更为市场化的措施来增加财政收入,以应对自身面临的财政紧张局面,这也使得公立大学出现了一些学者所谓的“私营化”特征。尽管学界对“私营化”这一现象是否存在以及这一概念的内涵仍然存在争议,但不可否认的是,从收入来源来看,公立大学越来越像公司或者私立大学,许多公立大学更适合被附上“州府辅助”(state-assisted)而非“州府资助”(state-supported)的标签[2],甚至有人戏谑地认为这一标签可能有朝一日会演变为单纯用来表征公立大学位置的信息,如“坐落于州”(state-located)。

  从依赖拨款到自力更生:公立大学的市场化应对策略

  1.大幅增加学杂费收入

  大学首先把目光投向了大学的主要“顾客”—学生。即使在政府大力支持公立高等教育的19世纪中期,公立大学也会象征性地收取一定的学费。面对州政府拨款在公立高校收入中所占份额的逐年走低,公立大学为了保持自身在高等教育市场的竞争性与维持收支平衡,不断提高学费成为其可以依靠的主要收入。近年来,在美国公立高等教育领域出现了学费制定权“去中心化”的特征,虽然各州制定的政策各不相同,但公立高校在制定学费标准问题上普遍获得了更大的权力。20世纪80年代以来,美国多个州为公立大学通过收取学杂费增加收入的做法提供了政策支持。30年来,美国公立高校平均学杂费保持持续增长态势,几乎每十年就会出现一次30%左右的大幅增长。

  提高学费这种最直接、最可靠的增收方式,使得公立大学与私立大学运营机制更为趋同。从1985年到2000年,四年制公立高校的学费上涨了69%,接近于四年制私立大学82%的上涨幅度[3]。公立高校学杂费的上涨由州内学生、州外学生和国际学生共同承担,增加州内学生学杂费往往遭遇强劲的抵制,所以公立高校更愿意招收更多州外学生和国际学生,这两类学生的学杂费相对更高,而且很少给州政府和公立高校制造外部压力。

  2. 积极争取慈善捐赠

  美国高等教育慈善捐赠的历史与美国高等教育的历史大致相当,这是因为美国第一所高等教育机构—哈佛学院—建立在慈善捐赠的基础上,并在其成立后的第三年即开始了寻求私人捐赠的历程。在美国私立高等教育发展的三个世纪里,慈善捐赠一直作为办学经费的重要补充,助推美国私立高校发展壮大,筹款也成为美国私立高校管理的重要工作。但在公立大学方面,由于有州政府稳定的财政支持,自主筹款工作一直处于高校管理的边缘地位。一些公立大学也会在重要的纪念日启动筹款运动,但是不会如私立高校一样持续开展类似活动。例如:印第安纳大学在1921年启动了为期三年的纪念日筹款活动,直到1965年才再一次开展筹款活动。[4]20世纪末以来,政府财政支持的大幅减少迫使公立高校不得不学习私立高校的筹款模式。要在大学排行榜盛行的时代取得相对优势,公立高校不仅要与其他同样处于经济困难中的公立高校竞争,还要与更具筹款经验的私立高校比拼,这就需要公立高校从校友和社会争取更多的私人捐赠。早在1991年,曾任加州大学校长的克拉克·克尔指出,“无论对公立高校还是私立高校来说,筹款已经日益成为获得竞争优势的重要机制”。2004年,时任宾州州立大学校长的格拉汉姆·史佩纳(Graham Spanier)将筹款作为为期三年的“专门投资”的关键组成部分。[5]

  3. 引入学术资本主义

  希拉·斯劳特(2008)和拉里·莱斯利(2008)在其《学术资本主义:政治、政策和创业型大学》一书中,将学术资本主义定义为“院校及其教师为确保外部资金的市场活动或具有市场特点的活动”[6],斯劳特和莱斯利所谓的“院校”主要是指公立研究型大学。她们指出,研究型大学和教学科研人员愿意与企业和政府开展基于商业革新的合作,是受到联邦和州政府财政支持减少的影响。为了应对传统收入的减少,自20世纪90年代始,公立大学变得愈发具有创业精神。大学努力减少对传统收入的依赖体现在寻找新的创收机会,这一目标主要通过技术转让过程来实现,即将学术创新申请专利并授权产业界使用。[7]除此之外,许多大学还通过创建附属公司、科技园等途径促进技术转化,寻求获得更多的市场化收益。

  当然,联邦政府20世纪80年代以来陆续发布的批准竞争型研发政策的立法(《贝伊—多尔法案》《史蒂文森—威德勒技术革新法案》《小企业革新发展法案》《全国合作研究法案》等)将公立大学的市场化收入合法化。同时,由于允许利润分成,为公立大学教学科研人员参与校企合作提供了动力。

  4.启动商业化社会服务项目

  除上述几项公立大学普遍采用的经常性应对策略外,公立大学还积极利用自身拥有的各种资源通过商业化社会服务项目获得额外收益。一是大学拥有具备高度专业化水平和广博知识储备的教师队伍,他们不仅肩负教学、科研任务,还能够参与社会服务项目,如为满足劳动力市场的需要,提供暑期课程、短期课程、网络课程;为满足公司企业的发展需要,提供咨询服务。二是大学拥有丰富的附属机构、基础设施和不动产资源,甚至大学品牌本身就是重要的文化资本,通过出租、合作等形式,这些资源能够帮助大学获得源源不断的收益。

  市场化对策的后遗症:引发和强化了某些教育问题

  1.教育公平问题恶化

  州政府资助公立高等教育力度的持续降低,使得公立高校不得不采取主动措施以弥补学校以往由州政府承担的经费缺口,学杂费无疑是最直接、最可控的增收方式。唯一的障碍在于州政府对于学杂费涨幅的控制,但是现实情况是州政府无法恢复到高等教育黄金时期对公立高等教育资助水平,所以州政府无法采取实质性措施防止公立高校学杂费的持续上涨。20世纪90年代,高学费或高资助成为引导改革的方案,这也很大程度受到州政府所面临的财政压力的驱使。[8]这一方案的主要问题在于,来自联邦政府和州政府的资助无法跟上学杂费上涨的幅度。随着联邦政府转向以贷款作为资助的主要形式,州政府大学的资助由基于需要的资助转向基于能力的资助,来自低收入家庭的学生即使获得最高限度的资助(包括贷款在内)也支付不起高昂的学杂费,无法按时毕业,亦或在毕业后面临巨额的债务。在这种情况下,更多低收入家庭的学生只能选择进入公立两年制学院进行学习。来自高收入家庭的学生将在高等教育中获得更大优势,税收减免政策、基于能力的奖学金制度客观上更有利于来自高收入家庭的学生,而他们并不缺少这笔资助,甚至有能力支付更加优质的私立大学的学费。此外,无需提供资助并能够承担更多学杂费的州外学生和国际学生似乎更容易获得经费紧张的公立大学的青睐。[9]公立大学学杂费的增长不仅限制了低收入家庭学生高等教育的选择范围,还有可能抹杀了他们接受高等教育的机会,这实际上影响了不同社会阶层接受教育的平等权利。

  2.本科教育质量下降

  大学的根本职能是教学,主要是指针对本科生的教学。但是在公立高等教育私营化的趋势下,本科生教育质量并没有随着持续攀升的学杂费不断改善,反而频频受到诟病。这种现象的出现受到公立大学内部两方面因素的共同作用:学术资本主义和办学经费紧张。一是学术资本主义在各国高等教育中大行其道,在美国公立研究大学同样拥有广阔的市场,因为科研水平和成果能够给公立研究型大学带来各级政府的科研基金和合同拨款,“学术漂移”中教学型大学同样需要这笔拨款来补充办学经费;二是与科学研究相比,教学无法给大学带来更多收益,教学质量难以衡量,尤其经费紧张、政府生均资助减少的情况下,大学将更多经费投入到科研当中更被视为理性的选择。一些公立大学通过采取扩大班额、减少课程数量、用网络课程取代面授课程、雇佣兼职讲师等形式减少教学投入。这些改革措施必然会给教学带来巨大冲击,势必影响本科生教育质量。

  3.大学与政府的契约关系破裂

  自19世纪中期《莫雷尔法案》颁布之日起,美国进入了公共投资建设公立大学的新时代,公立大学建设成为增加高等教育入学率、促进经济发展的国家战略。在一个多世纪的时间内,尤其在美国高等教育大众化时期,公立高等教育有效补充了私立非盈利高等教育。但是,随着各州普遍将学生奖助政策由基于需要的助学金向绩优奖学金和贷款转变,公立大学竞相招收绩优奖学金获得者以获得州政府的学生援助款。这种招生策略有利于公立大学获得更多稳定的收入,但无益于增加高等教育入学机会,某种程度上违背了公立大学建立的初衷。与此同时,由于受到政府资助公立高等教育思路转变的影响,曾经作为赠地学院和公立研究型大学基本职能之一的社会服务已经逐渐转变为商业化的收费项目。商业化社会服务收费不仅成为公立大学预算的组成部分,也被提供专业咨询服务的教师们视为个人专长和劳动的报酬。商业化社会服务破坏了政府和公立大学订立的契约。尽管在公立大学公共资助减少的过程中政府难辞其咎,但是公立大学过度的商业化社会服务行为仍无法获得社会的认同。

  4.公立大学使命的模糊

  大学使命一直是高等教育界长期争论的焦点问题,在应对财政危机的过程中,美国公立大学的公益性社会服务,让位于维持生计的市场化服务。在过去20多年里,市场化的服务,如医院、校级体育活动和技术转让等在数量和规模上都有增加。但在许多校园里,花费在学术项目上的经费还不到大学总预算的一半。这些外部的商业活动对大学的基本目的来说是离题的,但它们却消耗着与其重要性不成比例的大量时间、精力和财政资源。[10]这一现象直接体现在大学校长的遴选标准和工作内容中。传统上,校长是教师的代表,平等中的第一人。但是今天,校长选聘也不再关注其学术业绩,转而开始看重他们管理大型法人机构的能力[11]。据美国《高等教育纪事报》(《Chronicle of Higher Education》)的调查显示:大部分四年制院校的校长每天都会花一部分时间用来筹款,另一个最常见的日常活动就是处理学校预算和财务问题[12]。

  参考文献:

  [1]约翰·斯通.高等教育财政:问题与出路[M].北京:人民教育出版社,2006: 191.

  [2][4] Conley, Aaron & Temple, Eugene. R. Philanthropy [A]. In Priest, D.M. & St. John, E.P. Privatization and Public Universities[C]. Bloomington: Indiana University Press. 2006: 156, 158-159.

  [3]埃里克·古尔德.公司文化中的大学[M].北京:北京大学出版社,2005: 33.

  [5] Hearn, James C. Alternative Revenue Sources [A]. In Priest, D.M. & St. John, E.P. Privatization and Public Universities[C]. Bloomington: Indiana University Press. 2006: 88.

  [6] 希拉·斯劳特,拉里·莱斯利. 学术资本主义[M].北京:北京大学出版社,2008:8.

  [7] Powers, Joshua B. Patents and Royalties[A]. In Priest, D.M. & St. John, E.P. Privatization and Public Universities[C]. Bloomington: Indiana University Press. 2006: 134.

  [8] 米切尔·B.鲍尔森,约翰·C.舒马特. 高等教育财政:理论、研究、政策与实践[M].北京:北京师范大学出版社,2008: 379.

  [9] Eckel, Peter D., Morphew, Christopher. Toward a clear understanding of privatization [A]. in Morphew, Christopher, Eckel, Peter. Privatizing the public university[C]. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. 2009: 187.

  [10] 詹姆斯·杜德斯达, 福瑞斯·沃马克. 美国公立大学的未来[M]. 北京:北京大学出版社,2006: 86.

  [11] [12] 亚瑟·科恩,卡丽·基斯克. 美国高等教育的历程[M].北京:教育科学出版社,2012:339.(作者:王铄,单位:北京师范大学国际与比较教育研究院)

  《北京教育》杂志



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{ 编辑:杨文怿 }

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