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牛春明:我国大学治理结构的改革与创新

www.jyb.cn 2013年12月20日  来源:《北京教育》杂志

  我国大学的治理结构一直采用的是政府行政的管理模式。行政权力在大学管理的中心化程度越来越高。当大学中的行政彻头彻尾地演变为一套官僚体制的时候,长官意志、官僚思想、官本位思想等价值观便充斥在了大学之中。行政权力的不断膨胀阻碍了学术权力的正常发挥,导致我国大学的发展偏离了以知识创造为中心的现代大学应有的发展轨迹。本文认为,大学治理结构的改革与创新是其适应社会发展的历史必然,是一项具有长期性和复杂性的工程。

  我国大学治理结构现状及历史沿革

  (一)行政权力为核心的官僚体系

  我国高校的治理结构是一种典型的“科层组织结构”,是一套完整的以行政权力为核心的政府行政管理体系。从外部来看,与各级政府一样,我国每所高校都有行政“级别”,大学中的管理者都按照政府行政的级别进行设置。职称体系的构建,同样以行政级别来体现。大学中的书记、校长都按照政府的行政体制享有相应的等级和待遇。从内部来看,我国高校实行的是党委领导下的校长负责治理机制。大学校长由主管部门任命,即便是由学校内部“选举”产生,也必须要由政府主管部门认可。校长以行政长官和学者的双重身份,代表政府主管部门来行使对大学的管理权力。

  大学的行政体系一般分为校、院、系三级,规模较小的高校则分为院、系两级。形成了一个自上而下的运行体系。高校各学院的院长(系主任)由校长任命,他们必须对校长负责。在校、院、系之间,形成了严格的等级,权力分别集中在少数人手中。对于高校中教育、学术、资源分配等问题的决策,基本是由党委会、书记办公会、校长办公会来决定的。学校设置的学术委员会、学位委员会、职称职务评聘委员会等机构,在各种决策中参与程度很低,即便是学术问题也很难不遭到行政权力的干预。而且这些“学术机构”的成员组成,往往渗透了行政意志,基本上是行政权力的延续。

  (二)我国大学治理结构的历史沿革

  自新中国成立后,1950年8月《高等学校暂行规程》第十九条规定:大学及专门学校采取校(院)长负责制,校(院)长领导高校的全盘工作,并直接向党和国家负责。将校长负责制正式纳入其中,规定校长代表学校、领导学校一切教学研究及行政事宜。1958年9月,中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中明确规定:一切学校应当接受党的领导,在一切高等学校中,应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制。1961年9月,中央教育部颁布的《教育部直属高等学校暂行工作条例》明确规定:“高等学校的领导制度是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。高等学校的校长,是国家任命的学校行政负责人,对外代表着学校,对内主持校务委员会和学校的经常工作”。教育部于1978年10月颁布的《全国重点高等学校暂行工作条例》规定:“高等学校的领导体制是党委领导下的校长分工负责制,校长是国家任命的学校行政负责人,对外代表学校,对内主持学校的经常工作。”“高等学校的党委委员会是中国共产党在高等学校中的基层组织,是学校工作的领导核心,对学校工作实行统一领导”“要支持以校长为首的全校行政系统指挥行使职权,并监督检查他们的工作。”1985年5月,中共中央《关于教育体制改革的决定》规定,高等学校逐步实行校长负责制。从1993年1月颁布的《中国教育改革和发展纲要》、1998年颁布的《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》、1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》,均强调并重申了高等学校的党委领导下的校长负责制。

  我国大学发展面临的主要问题

  (一)缺乏办学自主性

  我国大学治理结构对大学自主性的抑制,使得大学在适应社会发展上滞后。《中华人民共和国高等教育法》中明确规定了高校在招生计划、专业设置、教学、科研、经费等方面的权力。但在现实中这些权力全部都掌握在教育行政部门的手中。以行政意志为转移的管理机制,制约了大学适应社会发展的能力,造成我国大学缺乏内在的特色和个性,表现为趋同化发展。

  (二)行政权力中心化

  高校行政体系中的官僚化制度和体系,强化了高校行政权力中心化的管理模式,导致了我国大学在发展中的功利化倾向。2007年9月,教育部副部长赵沁平在演讲中认为:“大学的官本位倾向影响了学术的发展,这个问题不解决,大学作为时代和社会灯塔的作用就会逐步失去色彩。”

  (三)教育资源功利化

  由于大学治理结构是行政权力中心化,使教育资源集中分配成为一种必然结果,进而形成了恶性循环。更为严重的问题在于,这种功利化趋势已经渗透到大学的科研之中。由于各高校都把科研作为一项硬性指标来评价大学教师的工作,并且把它与所谓的“绩效”分配联系起来,因此,学术垃圾问题、学术失范问题频频出现。

  (四)教学科研边缘化

  现代大学的主体特征是教学和科研,因此,大学的主体应当是教师和学生,以教授为主导的学者群体和学生群体应该作为大学的核心。但实际情况是主体作用的日渐边缘化,在大学中他们没有话语权或是话语权较弱。

  我国大学治理的改革与创新

  (一)大学的宏观治理

  1.提高大学办学自主性是改革的前提和保障

  扩大大学的自治权是全球大学发展的趋势之一。新公共管理的观点认为,政府管理职能的主要任务是宏观调控和提高公共服务质量。政府是以一个中立者的角色来管理经济活动和社会活动的,政府应该是政策的制定者而不是执行者。从世界范围来看,国家对于大学的宏观调控主要通过立法来实现。教育管理的法制化程度直接影响到教育的质量。英国、法国、德国以及日本等国家的教育现代化,都表明了这一点。第二次世界大战之后的日本,在教育发展中就是通过法制途径来规范学校的管理,从而促进了教育的大发展。有数据表明,日本在1950年到1972年间,在国民经济发展中,科教因素贡献了52%。

  国外的经验告诉我们,在大学治理中政府对大学的治理主要应该通过宏观的调控和立法手段,而不是通过行政命令。对大学宏观调控的实施,也不应该由政府来完成。从某种角度来说,政府对大学的直接干预越少,越有利于大学的发展。无论是英国还是美国,政府对大学都没有进行直接的管理,都是通过一些中间组织和机构以及相关的政策法规实现对大学的管理。显然,大学自治并不是不要国家的管理,而是一种政府对大学有效的管理方式。

  2.多元参与大学管理是“去行政化”的必由之路

  在对国外大学的治理研究中不难发现,他们对大学社会化治理的程度相当高,这恰恰体现了新公共管理的观点。新公共管理观点认为,政府要把部分职能转出给市场,重视社会参与,从而改变了政府与社会的关系。

  大学社会化的治理提高了大学对社会的适应能力。大学社会化管理充分体现大学组织的特性,保障了学生、教师以及其他利益相关者的利益。从世界范围来看,如英国的大学基金委员会;美国认证机构;法国的全国高等教育与科学研究理事会、大学校长会议;日本的中央教育审议会、大学设置审议会等,都体现了大学治理的社会化。大学治理结构中的这些机构,通过承担高等教育的决策咨询、入学考试、质量评估和信息服务等职能,在一定程度上体现了政府对高等教育的宏观管理和指导协调。

  (二)大学的微观治理

  我国大学的组织结构与美国相同,实行的是校、院、系三级管理的治理结构。但与美国不同的是,我们的大学没有自主权,大学的三级管理制度基本上是政府行政管理的翻版,没能体现出大学组织的特性。在我国的大学中,不仅存在行政权力和学术权力的问题,而且还有政治权力的问题。政治权力的出现,使我国大学在管理中增添了行政管理权力的砝码。因此,我国大学在治理中的官僚色彩比美国还要强烈。同时我们还没有实现其“双向”权力运行的机制,使得学术权力被湮没于行政权力之中。

  1.平衡三种权力是当务之急

  “去行政化”的高校内部治理结构改革的首要问题是三种权力的调整:

  第一,明确党委和行政的职权和责任。对于关系到学校发展的重要决策,应该有效地发挥党委常委会、校长办公会等会议的集体决策功能,而不能用党委书记和校长的个人意志来全面指导学校的工作。因此,高校党委应该站在宏观层面上,为学校发展制定长远规划,应该成为大学监督的最高决策和权力机构。其主要职责就是贯彻大学教育方向性原则问题,开展思想政治工作和人事组织工作,通过协调,让学者处理学术与其他活动之间的关系,使学术事业的政治因素朝有利于学术工作的方向发展。

  第二,大学还应强化校长的管理职能,切实施行政校分开,使校长真正成为学校的行政首脑。大学校长的职责是对学校教学和科研提供服务。通过对人、财、物的具体管理,协调学术组织,把握学科布局,提高学校的学术能力。在完善科研设施,培养学术梯队,做好后勤保障以及图书资料建设等方面,发挥其行政职能。同时,作为大学校长,应该注重切实发挥教授团体在学校管理中的决策作用。

  第三,大学的教授团体在大学的决策中应该占有一定的比例。尤其是在专业发展、教学发展以及学科发展等方面,应该成为学校学术决策的主体。从国外的经验来看,无论是英国还是美国,学术权力在大学当中都享有与行政权力相对应的管理权,不仅在学生管理中,发挥着主体作用,而且在学校发展的决策方面也享有较高的权力,充分体现了“教授治学”的大学管理理念。

  2.提升学术权力是改革的根本

  第一,教学和科研问题要由学术权力来管理。无论是美国还是英国,学术力量在大学的管理中都得到了良好的彰显。因为,大学作为一个组织有自己的特性,它的管理是以知识为核心,尤其是现代大学组织,更加强调对知识的创造。因此在大学的管理中,只有从学术本位出发,才能保持大学的组织特性,实现大学的管理目标。学术权力必须通过在管理决策中的参与,实现行政权力与学术权力的协调。

  第二,学术管理的表现形式就是教授治校。从治理的角度来讲,教授治校就是要在治理结构中,通过明确的制度形式,确立和保证学术性权力在学校民主决策和民主管理过程中的地位和作用,使学术性权力参与决策和管理得以制度化和规范化。由大学的教授决定或参与决定学校的重大事务的教授治校制度,至今仍然被国际上认可。从我国的现状出发,教授居于高校权力的中心地位,不仅是学术发展的需要,而且是时代发展的需要。

  3.构建合理院校治理结构是改革的长期任务

  美国的大学有高度的自治权,学院是美国大学中最有实质性权力的一级组织,大学对学院的管理只是监督作用。因此,在我国大学中实行学院制,其实就是对管理权力的下放,其目的就是在学校宏观调控下,强化和突出学院管理实体的功能。

  笔者认为,党委在大学治理中的主要作用是对大学发展方向的监督管理。校务委员会应该是大学中的最高行政权力机构,主要对大学的重大问题进行决策并制定相关政策。校长应当是校务委员会的最高行政长官,党委书记从监督职责的角度参与校务委员会。校务委员会成员构成主要来自学术委员会、各个学院的院长和各行政部门的主管、学术团体代表以及社会人士代表和学生代表。学术委员会代表大学的最高学术权力,对学校的教学和科研实施管理。学术委员会的成员由各学院选举的代表组成。学术委员会主席通过选举产生。在学院的内部治理中,设立院务委员会和学院学术委员会。由学院院长担任院务委员会的主席。学院的书记直接进入院务委员会。院务委员会的其他成员由各系主任、行政部门主管、教师代表、学生代表以及社会人士组成。院务委员会的主要职责是对学院的发展问题作出决策,并制定相关政策。学院的学术委员会是学院的教学和科研管理机构。

  改革与创新原有的大学治理结构,对于我国大学治理带来极为重要的意义,主要体现在:有利于改善我国大学行政中心化的管理弊端;有利于协调我国大学中的政治权力、行政权力和学术权力的关系;有利于提升学术权力在大学治理结构中发挥作用;有利于实现“教授治学”的现代大学管理理念;有利于大学管理的民主化发展;有利于提高大学对社会发展的适应能力。(作者牛春明,单位系宁波工程学院)



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{ 编辑:张贵勇 }

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