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以法治思维构建高校党风廉政建设责任追究机制

www.jyb.cn 2016年03月01日  来源:《北京教育》杂志

  依法治国是治理国家的总方略,要求各方面的建设都应该有法律的指引和保障,法律作为一种底线思维对各方面建设起到保障和促进作用,同时各方面的建设也要以法治思维作为指导依据。党中央提出,坚持以法治思维和法治方式反对腐败,提高依纪、依法惩治腐败的能力和水平,这对党风廉政建设责任追究机制建设具有一定的指导意义。 

  法治思维为党风廉政责任追究提供方向指引 

  法治思维为推进新形势下党风廉政建设责任制和反腐败工作指明了方向。全面推进依法治国,必然要求我党依法执政,依规管党、治党、建设党。高校纪检监察机关在执行党风廉政建设责任追究工作中,必须全面落实党的十八届四中全会对党风廉政建设和反腐败工作的部署要求,以法治思维和法治方式推进监督执纪问责,“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规”。党风廉政建设责任制,既是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的一项基础性制度,也是党风廉政建设制度体系中的一项具有全局性、关键性和根本性的制度。 

  构建党风廉政建设的惩处机制,要把法治精神的内涵融于责任追究的活动中,使责任追究的实施闪现法治理性的光芒。法治的规范不同于党纪的约束,法治是国家意志的要求,而党纪则是党的建设和发展的必然体现,二者在性质和直接目的上是不同的。因此,党风廉政建设责任追究不可能在每个方面和每个环节都有法律的规范指引和制约,法律也不可能事无巨细地对党风廉政建设责任追究机制给出相应的规定。但法治思维作为一种分析问题和解决问题的方法,为党风廉政建设责任追究提供方法论意义和示范指导作用。 

  法治价值契合廉政建设责任追究的基本要求 

  1. 法治思维首要价值是规则思维 

  规则思维是基于一定的规则来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式,属于一种规则思维、程序思维,它以严守规则为基本要求,强调法律的底线不能逾越、法律的红线不能触碰,凡事必须在既定程序及法定权限内运行。法治规则的核心是权利义务观念,既有公民应有的权利义务观念,也有法治的权力观,即权力的有限性与程序性,以及守护法律、维护宪法与法律权威的职责意识。在党风廉政建设责任追究中,应具备党内规则意识,培养党内规则思维能力,既要增强法纪观念、弘扬依规治党精神,自觉在法治轨道上想问题、作决策、办事情,又要不断提高运用法治思维、法治方式处理和应对责任追究中的各种问题。 

  2. 法治思维具有系统性的特点 

  法治具有五大体系,即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法律监督体系、有力的法治保障体系和完备的党内法规体系,这种系统性的特点对于党风廉政建设责任追究机制具有重大指导意义。党风廉政建设责任追究机制是由一个系统性的体制和机制构成,尽管党风廉政责任追究机制主要以党内制度构成为主,只涉及到责任追究的内容,但同样也具备系统性的内容,主要有责任追究的方式构成、程序安排、依据及保障等,这些因素相互依赖,构成责任追究的有机统一。 

  3. 法治思维具有科学精神 

  法治是理性思维的结果 , 法治精神体现理性思考的内容,而理性的前提和基础是科学思维。在法律法规的制定、执行及遵守过程中,都应该遵照科学规律的要求,体现出科学规律的严肃性和客观性;在法治构建过程中,如果违反科学、违反规律,最终会受到相应的制裁和惩罚。法治的科学精神同样对党风廉政建设责任追究具有指导作用。在责任追究过程中,要体现权责一致、责罚一致的要求,既不能有责不罚,也不能无责惩罚,要分清主要责任和次要责任、集体责任和个人责任。把惩罚和教育结合起来,体现出科学用权、科学分工、科学追责、科学惩处的党风廉政建设要求。 

  高校责任追究中存在的问题 

  1. 责任追究的意识不强 

  主要表现:一般性、总体性的要求多,而具体的、可操作性的举措少,致使党风廉政责任追究工作流于形式,没有落到实处;高校责任追究不敢从严从紧,放宽标准、放松要求,通常以影响学校发展和声誉等客观原因不追究;出现问题往往说制度不完善,实质上是没有按制度办事;有的甚至利用纪律规定空隙,为违规违纪行为辩护和开脱。例如:个别高校领导班子成员在院系领取多份薪酬,认为拿这份钱理所当然 ;高校个别领导干部不敢直面问题,缺乏担当勇气。这些现象的存在,表面上反映出高校个别人的责任追究意识不强,实际上是党的规则意识不强。 

  2. 责任追究制度不健全 

  主要表现 :上位法规定过于原则,不能形成责任追究的有机链条,在追究的形式、内容、结果等方面不能形成一一对应关系。在《关于实行党风廉政建设责任制条例的规定》(以下简称《规定》)中,对违反责任追究采取正反两方面的规定:一方面,要求主体履行相应的职责;另一方面,规定不履行相应职责所产生的后果。从正面角度看,领导班子和领导干部履行党风廉政建设责任的内容有八项,涉及贯彻落实责任制的部署、开展廉洁教育活动、加强党风廉政建设责任制度建设、强化权力制约和监督等,但没有规定相应的标准,正面的规定比较明确,负面清单不清晰,对责任落实的量化要求及执行不力的表现有待细化。 

  3. 责任追究程序欠缺 

  主要表现:缺乏明确程序,规定的落实力度不够,主体责任难以体现。《规定》第四章明确规定,需要对领导班子、领导干部违反党风廉政建设责任制的行为追究责任,由有关机关、部门按照职责和权限调查处理,并按照不同的追究方式分别规定了不同的调查主体和处理程序。其中,需要追究党纪政纪责任的,由纪检监察机关按照有关权限和程序办理;需要给予组织处理的,由组织人事部门或纪检监察机关会同组织人事部门,按照有关权限和程序办理。实际工作中,尽管有上述规定,但由于程序不明确,常常出现责任追究认定难、启动难、调 查 难 、落 实 难 等 问 题 ,导 致 有 权 无 责、有 责 不 究 的 情 况 。例如:出现“塌方式的腐败”,理应追究党委的主体责任,但程序性问题没有相应的明确规定,最终导致追究责任无法进行下去,出现难以追责的现象。 

  4. 责任主体界限不清 

  主要表现 :对实施责任的主体规定不明确,出现问题后责任承担主体不清。《规定》对领导班子、领导干部实施责任追究的七种情形 :对党风廉政建设工作领导不力 ;对 上 级 交 办 事 项 不 贯 彻 落 实 ;对 严 重 违 纪 违 法 行 为隐瞒不报、压案不查 ;对班子成员和下属疏于监督管理,致使其发生严重违纪违法问题;违规选拔任用干部或用人失察失误;对下属人员违法违规行为放任、包庇、纵容;其他违反规定的行为等作出规定。这些规定是把个人责任和集体责任混在一起进行规定,一旦出现问题权、责界限模糊,在追究集体责任、个人责任抑或行政人员责任时难以区别。有时只对直接责任者进行处理,却不追究领导的管理和建设责任,这既体现不出责任制追究的性质,也使责任制度的作用发挥受到限制。 

  用法治思维构建责任追究机制的措施 

  1. 提高追责意识 

  实现执纪的新常态管理,违纪必然受到责任追究,追究必须依规依法进行,高校领导干部要带头学法、模范守法,提高追责认识水平。纪检干部用好监督执纪“四种形态”,即批评和自我批评要经常开展,让“咬耳扯袖、红脸出汗”成为常态;党纪轻处分和组织处理要成为大多数; 对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极少数,把纪律和规矩立起来、严起来。要正确理解党风廉政建设政治责任的宣教作用和引导作用,同时也要强化责任追究的程序性和刚性特点,用鲜活的事例唤醒党员干部责任意识。要坚持突出重点和管住全体相结合:一方面,要用纪律管住领导干部这个“关键少数”,强化对一把手的监管,确保各级领导干部带头遵规守纪 ;另一方面,要用纪律管住全体党员,确保纪律规范和约束全覆盖、无盲区,用纪律 的“ 尺 子 ” 一 量 到 底 ,无 一 例 外 ,违 纪 违 规 必 须 追 究 到 底 。 

  2. 健全责任追究制度 

  高校应根据《规定》有关责任追究的基本要求,制定党风廉政建设责任追究的《实施细则》,明确追究的对象,即在什么情况下上追一级、在什么情况下上追多级、上限是多少、每一级应给予什么处分等。要明确责任追究的各类具体情形:一要界定违反责任制的情节较轻、情节较重、情节严重的标准 ;二要界定组织处理与党纪政纪处分的界限;三要界定集体责任与个人责任、间接责任与直接责任、主要领导责任与重要领导责任等关系。同时,一方面,要完善权力制约的相关制度,坚持用法律法规和党规党纪约束领导干部的用权行为,特别是加强对领导干部行使职权中容易产生腐败环节的监管。加快建立追责的权力清单、责任清单和负面清单,加强权力监督制约。另一方面,要研究制定党风廉政建设责任追究制度措施,建立完善责任倒查机制,坚持“一案双查”,加大问责力度。对党风廉政建设工作该抓不抓、该严不严、主体责任缺失、屡屡发生顶风违纪的情况,要严肃追究党委和领导干部的责任,保证责任追究的刚性有效。学校在安排党风廉政建设工作和各类专项治理情况检查时,负责人都要签字背书,承担各自监管不力的责任。 

  3. 加强程序建设 

  首先,对每种责任形式都要有相应的程序引导。特别是对出现党风廉政建设重大事故并造成严重后果的,需要对组织进行重组,而对这种重组的责任的前提条件、启动程序、后续流程应作出相应规定。其次,要明确自由裁量的适用程序,避免责任追究随意性突出。自由裁量的空间较大 ,容 易 出 现“ 人 治 ” 色 彩 ;明 确 个 人 分 工 程 序 ,区分集体决策和个人分工。在责任制任务分工中,通常由某个人负责的任务被分解为由几个人或几个部门负责,既有党政一把手 ,也有主管组织 、宣传或是纪检工作 负 责 人 ,一旦出现问题,便会出现党风廉政建设不力的情况,不好界定是集体责任还是个人责任,是一个部门责任还是几个部门责任。因此,要细化任务分工并明确落实流程是责任追究的重要内容。最后,要加强监督检查与责任追究规定的有效对接。实践中,责任追究主要由信访举报线索和发生严重违纪问题后倒查体现出来,责任制建设工作中监督检查与责任追究工作的脱节,使责任制体系系统性不强,各环节缺乏连贯性,不能发挥责任制惩治的综合效应。因此,需要做好责任分解,将责任考核和责任追究对应起来,把监督检查中发现的问题,以程序化方式体现在责任追究的执行中,制定检查考核标准和内容 ;明确检查的应用,把检查与责任追究联系起来,改变实际中为检查而检查的情况,检查的结果要切实应用于责任追究工作中。 

  4. 严格纪律审查 

  纪律审查既是落实责任的重要环节和基本要求,也是责任追究的主要依据。学校应加强问题线索管理,按照拟立案、初核、谈话函询、暂存、了结五类标准分类处置问题线索,并定期清理、规范管理。一要加强案件审理工作,认真履行审核把关和监督制约职责。坚持快查快办,查清主要违纪事实,及时给予纪律处分、作出组织处理并移送司法机关。二要对党员干部身上的问题早 发 现 、早 处 置 ,及 时 与 其 进 行 约 谈 、函 询 、诫 勉 谈 话 ,“ 惩前毖后、治病救人”。三要通过纪律审查,进一步发现违纪问题线索和违纪性质,既能正确区分“一岗双责”中党政领导干部的责任界限,也能区分党风廉政建设中的集体责任和个人责任的界限,为责任追究打下基础。 

  5. 构建责任追究的保障机制 

  保障机制促使党风廉政建设责任追究的有序运行,充分发挥党风廉政建设的价值和作用。“徒法不足以自行”,责任追究机制也需要相应的保障。一是完善责任追究的运行机制。责任追究的实施应按干部管理权限,在学校党委的统一领导下,由各级党风廉政建设责任制领导小组负责组织实施和协调监督。二是完善责任追究的协调机制。加强协调配合,健全纪检监察机关与其他相关组织、人事和职能部门之间的责任追究协调机制。三是完善责任追究的监督机制。采取定期检查和重点抽查等方式,加强对责任追究工作的监督检查,防止有责不究或追责不严等情形。四是完善责任追究的反馈机制,评估责任追究的后续工作进展及效果。(作者王生卫,工作单位:北京邮电大学纪委)

  【参考文献】 

  [1]云南法院网 . 用法治思维推进党风廉政建设责任制的几点认识 [EB/OL](2015-06-17) [2015-11-26]http://www.gy.yn.gov.cn/Article/rdjj/wlpl/201506/43802.html. 

  [2] 多杰热旦 . 用法治思维和法治方式监督执纪问责 [N].青海日报 ,2014-11-14. 

  [3] 于广云 . 党风廉政建设责任追究制的实践和思考 [N].新华日报 , 2 014- 0 9 -16 . 

  [4] 广西纪检监察网 . 试论党风廉政建设责任制的“责任追究制”[EB/OL](2014-12-03) [2015-11-26]http://www.gxjjw.gov.cn/staticpages/20141203/gxjjw547e659e-97309.shtml.



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{ 编辑:刘继源 }

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