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俄匈高校治理的变革与启示

www.jyb.cn 2016年10月17日   来源:浙江教育报

  编者按:今年5月,省教育厅纪工委书记葛菲率领浙江教育考察团一行6人,先后考察、访问了俄罗斯彼得堡国立经济大学、彼得堡大学语言学院、莫斯科大学、匈牙利国家教育文化委员会、布达佩斯应用科技大学。考察团围绕高校治理结构这一主题,与这些高校和机构的有关负责人、教授、学生进行了深入交流,对俄、匈两国高校的治理情况做出全面细致的了解,并写下了以下考察报告,本报特刊此文,以飨读者。

  外部治理

  俄、匈两国高校自治程度较高,政府对高校的治理以宏观指导为主,社会与高校的关系为平等协作关系。

  在政府与高校的关系方面,俄、匈两国政府主要通过立法、财政投入和任命校长或规范校长选举等方式对高校施加影响。

  通过立法规范高校发展。俄罗斯联邦政府自上个世纪90年代初以来,先后制定了《教育法》《俄罗斯联邦高等职业教育机构(高等学校)教育条例》《高等及大学后职业教育法》等法律法规。根据这些法律法规,俄罗斯大学自治就是大学自主选择与配备人员,并根据相关法律法规与大学章程自主实施教学、科研、财经及其它活动;大学要对教师、学生、社会和国家承担自己的责任;大学举办者以及颁发教育许可证的国家教育管理机关,在其职权范围内实施对大学的管理,并监督大学活动是否与大学章程所确定的目标相符。俄罗斯通过立法强化了高校的自治权力,同时又限制了权力部门特别是教育管理部门对大学内部事务的干预。政府对大学的影响被限于职能层面,包括法律空间、税务制度、所有制关系、社会资源分配,以及监督学校是否按办学许可证要求进行办学。

  通过财政投入影响高校。俄、匈两国国立高校的经费主要来源于财政拨款、科研经费和学生收费,以及校友捐赠。财政投入约占高校总经费一半以上。财政投入除了直接投入外,还通过确定公费生指标体现,大学每招收一个公费生,国家每年给予一定财政补贴。对于财政的投入,俄、匈两国政府都采取一些具体措施加强管理。俄罗斯教科部每隔4至5年派人到高校审核财政资金的使用情况,匈牙利教育部委派金融专员常驻国立高校,与校长一起共同负责财政经费的管理。若发现高校有违规使用财政经费,俄、匈两国政府都会采取减少财政投入、减发校长奖金等举措予以惩罚。

  通过校长管理高校。俄罗斯国立大学的校长由本校各界选举产生。为了遏制校长权力过分膨胀,政府在国立大学设立了总裁以监督校长。匈牙利国立大学校长先由学校各界经过民主推荐和投票产生,报教育部审核,最后由国家总统任命。每届4年,只能连任两届。

  发挥校长联合会作用。俄罗斯大学校长联合会是一个全国性的非营利社会组织,独立法人,成立于1992年,成员包括900多所国立大学的校长和100多所私立大学的校长。该联合会的成立,旨在打破在前苏联高度计划经济体制下,各大学之间的条状分割局面,加强各大学之间的横向联系以及大学与社会的联系。根据俄罗斯大学联合会章程,俄罗斯校长联合会的宗旨是协调俄罗斯各高校在经济、法律、人文、科学和其他各领域内的相互联系。由于俄罗斯总统、各部委的领导、各地区领导、俄联邦会议和国家杜马的议员等都参加每届大学校长联合会,该联合会成为俄罗斯高校联系社会、联系地方的重要纽带。同时,由于欧洲、亚洲、美洲等国家的大学代表也应邀列席俄罗斯大学校长联合会,俄罗斯大学校长联合会也成为俄罗斯大学联系世界的桥梁。

  内部治理

  俄罗斯高校的内部治理结构分为学校—系—教研室三级。学校层面管理机构由校长、校务委员会、学术委员会、行政管理机构、后勤服务机构等组成。校务委员会也称全体会议,是俄罗斯高校的最高权力机构,在人事、教学、社会服务、文化交流和科学活动等方面拥有决策权,其成员由全体教职员工及学生选举产生。学术委员会的成员除校长、副校长外,其他成员由全体教职员工大会以无记名投票方式选举产生,讨论决定学校的学术活动和学术科研成果评定等事宜。

  与俄罗斯高校相比较,匈牙利高校内部治理结构较为复杂,校一级组织结构有理事会、校长委员会、经济委员会。其中,理事会为学校最高决策机构,由校方、相关企业和社会组织代表组成。校方代表有校长、教师和学生代表,还有国家教育部派遣的财务主管(金融专员)。校长委员会为执行机构,由校长和3名副校长组成,其中1名为常务副校长,分管教学和科研的副校长各1名。经济委员会是协作和监督机构,对学校资源、资产、资金等的使用和运作进行协助和监督。中间组织为院、系,学院负责科研,系负责教学,都由校长任命的主任负责。基层组织为学科,每学科设教研室,教研室职能与俄罗斯大学大致相似。

  给我们的启示

  真正建立以大学章程为主体的法治体系。俄罗斯、匈牙利两国政府对高校的治理,主要是通过国家法律和大学章程进行,坚持依法办学,依法保障高校的办学自主权,保持高校健康发展。尽管我国也颁布了《教育法》《高等教育法》等法律,近年来各高校也陆续制定了大学章程,并由政府教育行政主管部门准许通过。但实际情况仍是以政府对高校的行政管理为主,法律法规、大学章程的贯彻执行还远未落到实处,实际上政府教育行政主管部门对高校内部事务仍然是干预过多、管得过细。在全面落实依法治国的时代背景下,积极学习、借鉴俄、匈等国依法治理高校的做法,进一步推进依法治理高校,落实高校的办学自主权,增强高校自我发展、主动应对新情况、新挑战,十分必要。

  完善以教师为主体的民主治校体系。在俄罗斯、匈牙利两国高校,以校长—院系主任—教研室主任为组织架构的体系,构成高校的日常行政管理中轴线,但教师始终是高校的主体。他们通过一定的组织和形式,对高校的建设和发展发挥着决策和监督的作用。在俄罗斯高校,教师的权力体现在对校长、教研室主任等重要领导的选举上。另外,由教授、讲师等代表组成的校务委员会、学术(科研)委员会对高校教学、科研的发展发挥着重要作用。在匈牙利高校,作为高校最高决策机构的理事会和监督机构的经济委员会都有教师代表参加,且约占成员总数的五分之一。我国高校的教师主要在专业学位设置、职称评定、教学科研评奖等方面发挥作用,在高校整体发展决策和日常行政管理方面应该发挥更大作用。应该积极学习、借鉴俄罗斯、匈牙利两国高校的做法,进一步发挥教师在高校治理中的主体作用。

  实行以宏观管理为主的财政监管体制。俄罗斯、匈牙利两国政府对高校的经费管理,主要体现在对财政投入资金的管理上,而对来自企业的科研经费和捐赠等基本不管。即使对财政投入资金的管理,也是以宏观管理为主,主管部门一般在一届任期届满时,对高校的财政资金使用情况进行一次抽查,平时仅委派1名财务主管协助校长管理。没有像国内有教育行政管理部门、科研主管部门、审计部门乃至纪检监察部门等,多机构、多部门牵头的多头、重复、高频率的检查考核。这样多头监管、高频率检查考核,是简单地把行政管理模式向高校延伸,不仅影响高校工作正常开展,也实现不了从源头上提高资金使用效益的目的。学习、借鉴俄罗斯、匈牙利两国政府对高校财政资金投入管理的做法,加强制度设计的科学性,改善宏观管理,放开微观管理,减少具体干预,是当前加强和改善高校治理体制改革的重要内容。

  推广开放式的校园管理模式。在俄罗斯、匈牙利两国高校访问、考察时,我们发现他们高校的校园是开放式的。一些高校就位于城市中心老居民区的街道里,从一座古老建筑门第走进,就是一所国立大学。大学内部管理井然有序,真正的外松内紧。校内每座教学楼、实验楼、办公楼都有门卫严格把守,参观、考察要有专人引导、介绍,并经登记许可方能进入。开放的校园,不简单追求校园面积,节省了土地资源,提高了资源利用率。重视高校内部管理,保证了日常教学进行、科研和师生活动的安全。这方面的做法也很值得我们学习和借鉴。(浙江教育考察团)



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{编辑:彭诗韵}

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