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日本国立大学法人评估制度评析

www.jyb.cn 2015年06月24日   来源:《北京教育》杂志

  2004年4月,日本89所国立大学同时由原来的国家机构转变为具有法人资格的国立大学。大改革是否取得了预期的成效,又面临哪些问题呢?本文通过回顾改革的初期成果及改革中暴露出的问题来剖析法人评估制度的利弊,以期为中国大学的发展提供一些有益的借鉴。 

  国立大学法人化改革初期阶段回顾

  日本文部科学省在解释“为何实施国立大学法人化”这一问题时表示:“国立大学法人化能够化解不利因素,使各个国立大学专注于教学和研究,增强自身的特色和魅力。”[1]为了实现这一目的,各个国立大学从政府下属部门变为单独法人,导入“民间思维”的经营手法,设置理事会和经营协议会,并引入校外人士促使运营体系制度化。教职工脱离公务员队伍,校长既掌握了对教职工的人事任命权,也肩负起经营的责任。政府从直接下达指令转变为事后检查的方法来进行监督。 

  政府通过设立新的大学评估方式和改变财政补助来促进学校之间的竞争。自2006年起,日本政府更是制定了每年1%的比例减少拨款的方针,而人员开支则被要求2006年~ 2010年减少5%。日本对高等教育机构投入的资金占GDP的比例为0.5%,在平均比例为1%的经合组织(OECD)成员国中最低。[2]因为遭到诸多教育界人士的激烈反对,文部科学省特别强调运营费交付金的逐年递减和人员开支的减少与法人制度虽然紧密相关但不在同一层面上,所以应该区别考量。[2] 

  在日本政府投入资金总额减少的情况下,各校都积极通过各种渠道寻求外部资金的支持。文部科学省将国立大学分为8种类型,并从中抽出4种类型进行了比较:以东京大学为首的7所老牌大规模综合大学;以北海道教育大学为代表的11所师范类大学;以弘前大学为代表的设有医科的25所中等规模大学;以岩手大学为代表的未设医科的9所中等规模大学。在以上4种类型的大学中,大规模综合大学在法人化后获得外部资金的增幅最大,2009年收益为1,972亿日元,比2004年增加了1,019亿日元;增加最少的是师范类大学,2009年收益为37亿日元,比2004年增加了20亿日元。[3]  

  东京大学校长滨田纯一表达了对日本政府资金拨付减少的不满,“这样的事态不但威胁到中期计划的落实,也不符合国立法人制度将以6年为期限给予校长经营裁量权以提高组织活力的宗旨。”[4]  

  经过第一个中期评估阶段的努力,根据文部科学省提供的数据[5]:在教学方面,国立大学教职工投入的时间有所增加,但人数没有相应增多,而且专职人员劳务支出有所减少,兼职人员(在不同学校授课、按照课时数领取报酬、不属于正式编制的教员)劳务支出大幅增加,这就意味着国立大学通过此方法缩减人员开支,教职工获得正式工作的机会因此减少;在研究方面,各国立大学法人化后与民间企业的共同研究、委托研究和专利使用权所带来的收入都大幅上升,其中增幅最大的是委托研究所带来的收益, 2003年~2008年增加了两倍以上,科学研究补助金的成功申请件数和金额也有所增加。然而从2005年起,学术研究论文数量开始持续减少,需要长期进行的研究最不受欢迎,教师研究用时也相应减少了。在社会贡献方面,东京、大阪、名古屋三大都市圈以外的地方国立大学则更多地参与到与本地政府机构以及中小企业的合作中,对地方经济的发展作出了一定贡献。例如:2005年,弘前大学就与青森县鲹泽町签订协议,在振兴产业、发展文化事业、培养人才等方面提供协助 [6]。 

  以上三个方面说明了开源节流的紧迫性是如何影响到法人化后的国立大学。如果鼓励大学凭靠经营手段来维持生存,那么就无法产生更大经济效益的教学和研究工作,也将会有因为资金短缺、研究者数量不足而逐渐萎缩的危险产生,同时 “增强自身的特色和魅力”这一政府对法人化效果的期待也将面临因“效益为先”而难以实现的尴尬局面。 

  国立大学法人化改革的中期评估 

  在日本,高校的评估制度主要有两种:一种为认证评估,另一种则为国立大学法人评估,后者用于评估作为经营体的法人是否达成了既定目标。[7]法人评估分为年度评估和中期目标实现状况的评估,即中期评估。中期评估每6年进行一次,制成报告书《中期目标期间业务成绩的评估结果》,其直接影响到运营费交付金的数额和大学的声誉。因此,中期评估就成了各界关注的焦点,其相当于大学对政府的承诺,不涉及各学校之间的横向比较。由此可见,中期评估考虑到各学校之间的差距,并没有设定统一的终点,更强调高校发展的多样化和个性化。 

  有学者认为,这种政府对大学的管理方法的特征之一是“目标的基础性”,即“目标的制定自下而上,法人根据自身运营实际制定目标,再经文部科学省审核,体现‘自主性’与‘控制性’的平衡”。[8]但自主性与控制性是否达到了平衡?在自主性这一前提下,政府能在多大程度上左右目标的制定? 

  1.中期评估的促进作用 

  以东京大学为案例来分析国立大学如何应对第一个中期评估。东京大学法人公布的《第一期中期目标期间事业报告书》显示,东大法人化改革初期的重心放在了以校长为核心的机构改革上。[9] 

  一方面,东京大学按照要求新设了经营协议会、理事会和教学研究评议会,教学研究评议会的议长由校长担任,评议员的构成包括由校长任命的理事,由教学研究评议会从各研究科、研究所等教学研究单位领导中选出的人员,以及由校长指名的教职工这三部分;[10]另一方面,东京大学对后勤部门进行了大规模的改革,包括重新整合后勤部门,鼓励后勤部门员工提出促进业务改善的建议以及公开行动计划。通过这些方法,东京大学进行了以校长为权力核心的机构调整,这既是第一个中期评估期间的重点工作,也是顺利实施其他改革措施的基础。 

  除此之外,为了应对财政拨款的缩减和竞争机制的引入,东京大学积极进行开源节流。东京大学采取的措施主要有6项,分别为校长裁夺经费的划拨、研究支援经费的导入和活用、预算制度的改革、缩减经费和节能、产学研结合、东京大学基金的设立。[9]其中,产学研结合、附属医院和东京大学基金都充分利用了自身的优势。 

  2005年9月16日公布法人化后的第一份《业务实绩评估》指出,东京大学的改革是其他大学学习的榜样。在“特别记载事项”一栏中标注有东京大学“在竞争环境的形成、灵活的人事制度、会计制度等方面同时进行了多项改革”。[11]2010年3月24日《反映在运营费交付金上的评估部分》公布,东京大学排名第六,获得2,500万日元,在金额上位居第一。[12]东京大学作出的努力和取得的成绩表明:这种着眼于经营能力的评估方式对学校的发展起到了积极的推进作用。 

  2.中期评估存在的缺陷  

  从中期评估的项目设定等方面可以看出国立大学法人化改革的评估制度具有科学性和专业性,但仍有一些关键问题没有得到解决,其主要表现在评估方式的合理性和评估结果的真实性上。 

  首先,中期目标由各学校自行设定,导致各学校在制定目标时倾向于选择能够在规定期限内完成的项目。原宇都宫大学校长田原博人为此感到忧心并指出,“大学应该制定远大的目标和计划,显示出积极向上的态度,不仅看其是否达成目标,还应鼓励其奋勇向前来为进入更高阶段做好准备”。[13]其次,评估结果是否反映了各学校的真实业绩。《业务成绩评估》反映了2004年~2007年各学校业务改善情况,其中,“中期目标的达成情况” 一项的教学研究情况栏的评定结果大多都是“大体良好”;在业务运营和财务内容这两项上,大多数学校都得到了“良好”的评估结果;而在“系、院现状分析结果”中也极少有机构获得“水平下降”的负面评价。[3]  

  这个结果看似皆大欢喜,但评估结果仍然免不了横向比较,在运营费交付金总额1兆2千亿日元中,占“一般管理费”1%的约16亿日元并根据对各校的评估结果进行了分配。评估结果的排名是:奈良先端科学技术研究院名列第一,弘前大学居末位,被减额700万日元。[12]从这次的排名来看,研究型大学排名相对靠前,偏远地区的大学、单科大学、师范类大学则排名相对靠后。东京农科大学抱怨其综合评估成绩不低却未在金额上反映出来,不管自己如何努力,如果其他大学得到的评价更高,预算就无法增加。[14]国立大学法人评估委员会对位居末位的弘前大学所作的《第一期中期目标期间业务成绩的评估结果》,肯定了其推进的大学体制改革;在反映2004年~2007年业务改善情况的评估结果中,也只有“业务运营的改善及提效” 这一项的评价是“不充分”。[15]由此看来,弘前大学等排名靠后学校的不满也就不难理解。 

  从以上不同大学得到的不同结果可以看出,中期评估的确督促各学校加大了改革的力度,但评估结果没有显示出较大的差距却影响到各学校基础项目预算的增减。基础项目经费的缩减甚至有可能进一步削弱小规模大学、单科大学的竞争能力。 

  结语

  日本国立大学法人评估,从方法上看,保证了评估的科学性和各学校自主改革的空间;从效果来看,逐年减少运营费补助金和增加竞争性研究经费的方法使国立大学法人不得不积极创收。但在大学之间存在规模、发展方向等诸多差异,而且如天野郁夫所指出的,国立大学的收入来源有限。很多大学附属医院的诊疗收入都为赤字,而文部科学省对学费金额和招生数量的限制也导致学费不会有大幅的增加。[16]另外,各学校的资金运用由学校自行安排可能会导致学科发展的不均衡。为了顾及各学校之间的差异而摒弃横向比较、采取纵向比较的评估制度的大方向是正确的,但评估项目如果设置不当就无法准确评价各校的改革进度和成效,且由于其与拨款数量相关联,更会导致资金配置而引发的诸多争议。 

  文部科学省为了解决这些问题,提出在现有制度的基础上,强化教学研究能力、进一步改革所需要的法人的内部管理和财务基础 。[2]但强化教学研究能力需要资金的支持,这一点成为了国立大学法人化的软肋,也使文部科学省的解决方案难以生效。无论作出了何种修正,评估制度都在加速促使国立大学从教学科研机构转变为界限模糊的经营体。多所大学的校长仍对评估制度本身有所批评乃至对法人化改革心怀疑虑,这需要政府深刻反思。 

  我国的高校评估制度尚未完善,在资金分配等方面也存在诸多问题。虽然对产学研结合的关注度渐高,但尚未将此纳入高校综合评估体系,更没有系统地考察高校的经营能力。科研资助方面,我国高校主要通过项目申报的方式来决定资源的配置,从而缺少非竞争性研究经费。由于学校、科系的实力强弱制约了科研资金的流向,导致一些学校舍弃难以产生效益的研究,从而导致学科建设失衡。中国有学者更指出在高校科研管理的系统中,存在重点学校与普通学校之间、公办教育与民办教育之间、学术大师与青年才俊之间的“二元结构”[17]。要解决以上问题,一个公平合理的评估制度必不可少。 

  日本国立大学法人评估制度为我国的高校评估提供了借鉴。只有在充分考虑到各学校差异的前提下设定合理的评估项目和拨款方式、促使各校在保持自身特色的同时,既要加强经营能力又要提高教学研究水平,才能真正促进高等教育的持续发展。(顾蕾 作者单位:北京外国语大学日语系) 

  本文系北京外国语大学基本科研业务费资助 

  【参考文献】 

  [1]为何进行国立大学法人化[EB/OL]. [2010-06-07].http://www.mext.go.jp/a_menu/

koutou/houjin/03052702/001.html.  

  [2]文部科学省.国立大学法人化后的现状与课题(中期总结)(1/2)[EB/OL].[2010-07-15]. http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/__icsFiles/afieldfile/

2010/07/21/1295896_2.pdf.  

  [3]文部科学省.国立大学法人化后的现状与课题(中期总结) (2/2)[EB/OL].[2010-07-15].http://www.mext.go.jp/b_menu/houdou/22/07/__icsFiles/afieldfile/

2010/07/15/1295787_3.pdf.  

  [4]滨田纯一.在第二期中期目标阶段之初[EB/OL]. [2010-4-1].

http://www.u-tokyo.ac.jp/gen02/b05_j.html. 

  [5]文部科学省.国立大学法人化后的现状与课题(中期总结)概要[EB/OL]. 

[2010-07-15].http://www.mext.go.jp/b_menu/houdou/22/07/__

icsFiles/afieldfile/2010/07/15/1295787_1.pdf. 

  [6]弘前大学官方网站[EB/OL]. [2011-9-18].

http://www.hirosaki-u.ac.jp/jimu/sya/affiliation/index.html.  

  [7]国立大学法人化的概要[EB/OL].[2010-06-07].

http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/03052704.html.  

  [8]丁建洋.作为历史的转折:日本国立大学法人化改革六年述评[J].高教探索,2010(2):40-45. 

  [9]第一期中期目标阶段事业报告书—东京大学[EB/OL].[2011-4-30].

 www.u-tokyo.ac.jp/fin01/pdf/H21chuki1jigyouhoukoku.pdf. 

  [10]东京大学教育研究评议会规则[EB/OL].[2004-04-01].

 http://www.u-tokyo.ac.jp/gen01/reiki_int/reiki_honbun/au07405961.html. 

  [11]法人化第一年(平成16年度)业绩评估[EB/OL].[2005-11-26].

 http://homepage3.nifty.com/katu-kobayashi/doppo/gyoumuhyouka2004.htm. 

  [12]国立大学首次排名 反映在交付金分配上 第一名奈良先端大[N].朝日新闻,2010-03-25. 

  [13]田原博人.大学联手改进高等教育[N].日本产经新闻,2014-03-10(26). 

  [14]国立大学排名 学校不满 评估的公平性引发怀疑[N].朝日新闻,2010-3-29(34). 

  [15]关于第一期中期目标阶段业绩的评估结果 国立大学法人弘前大学[EB/OL]. [2011-10-08].http://www.mext.go.jp/component/a_menu/education/detail/

__icsFiles/afieldfile/2011/05/20/1303624_4.pdf. 

  [16] 天野郁夫. 国立大学法人化—现状与课题[J].名古屋高等教育研究,2006(6):147-169. 

  [17] 杨丙红.公共财政视野下我国高校科研拨款制度研究[J].中国高教研究,2010,(8):28-32.



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{编辑:刘继源}

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