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我国大学章程法治效果评估的构想

www.jyb.cn 2016年01月24日   来源:《北京教育》杂志

  法治是现代组织科学、有效的制度化安排,能够使行为规范、稳定。[1]大学章程是组织法治的“制度理性”体现,它为利益相关者提供了可资遵循的共同准则,为大学发展指明方向。我国大学章程致力于理顺利益相关主体的权利义务关系[2],使“依法治校”成为政府、社会、学校对大学治理的共识[3]。因此,大学章程实施的法治效果是“中国特色社会主义法治体系”建设的重要组成部分。 

  我国大学章程的属性决定其法治效果评估的必然性

  1.我国大学章程的“混合法”属性 

  依据 2012 年教育部颁布的《全面推进依法治校实施纲要》,我国大学在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国教师法》等“上位法”的指导下,制定了具有中国特色的大学章程,并由国家教育行政机关予以确认。作为组织自治法的一种,大学章程介于“软法”和“硬法”之间,依靠公共强制或自律机制来实施,侧重于为法主体的行为提供约束力,而制裁性只是次要的和辅助性的[4]。换言之,我国大学章程具有混合法的属性。它通过协调“政治框架下的权力”和“法律框架下的权利”[5]来实现对“政法话语”和法条分析藩篱的超越,厘定组织横向与纵向结构[6]。 

  基于这一特性,大学章程在宏观层面上“适应教育发展新形势,提高管理水平与效益,实现教育治理体系和治理能力现代化,维护学校、教师、学生各方合法权益,全面提高人才培养质量,实现教育现代化”;在中观层面上“深化教育体制改革,推进政校分开、管办评分离,构建政府、学校、社会新型关系,建设现代学校制度”;在微观层面上“适应加快建设社会主义法治国家要求,发挥法治在学校管理中的重要作用,提高学校治理规范化、法治化、科学化水平”。此外,大学章程的该特性还适应了司法审查的需要,成为司法裁判大学相关纠纷时的重要参考依据。也正是这种混合法的属性导致大学章程的法治效果成为实施中的关键性问题。 

  2.我国大学章程法治效果评估的必然性 

  大学章程是国家相关法律法规在高等教育领域的延续,对于举办者、行政管理人员、教师和学生等主体均具有约束力。大学法治问题从根本上可以看作是章程实施效果[7]的问题。从历史演进来看,大学章程一旦确立,就意味着校内任何规章制度都不能与之相违背,校内外相关利益主体要遵守、执行和适用,不得违反[8],其法治效果通常受到“主体要素、形式要素、程序要素和内容要素”四个要素的影响。其中,主体要素是指谁制定就会表达谁的意志,最大程度地维护谁的利益。这要求必须对大学章程制定主体的多元性与相关性进行考察,以保障社会及组织成员对其较高的认同度和接受度;形式要素是指规范的书面呈现形式,这要求必须对大学章程文本的规范性进行评估;程序要素包括制定程序和审核程序两个方面,只有对此进行全面评估,才能更好地保障大学章程的公信力;内容要素是指符合法律法规的规定,大学章程应记载与其设立或管理活动有重大关系的并体现了高等教育法对大学章程内容统一要求的基础性事项[9],如不记载或者记载违法,将会导致大学章程无效。 

  大学章程是法治精神、现代制度与教育治理场景等因素的结合,为免其流于形式,无法对组织产生实质性影响,除以混合法为基调外,还应保留其契约性,寻找大学内外部关系协调的动态平衡点。因此,其法治效果衡量的新突破口[10]在于通过评估形成能够反映大学章程实施“质量”和“厚度”[11]的“数据集”。 

  我国大学章程法治效果评估的前提与原则 

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“建立科学的法治建设指标体系”的要求,可以看作是大学章程法治效果评估的行动理念,而要通过评估实现高等教育领域治理的法治思维和法治方式改革,则还要遵循一定的前提和原则。 

  1. 大学章程法治效果评估的前提 

  “法治评估”是指评估主体依据规范的程序,测量某场域法治状态,并为其法治可持续发展提供有效预期的一系列活动。实施该评估的前提是“明确的法治概念”和“有效的法治评估指标”,前者是后者的充要条件。二者在中外法学研究者的思想中常常“一体化”呈现,如塞尔兹尼克的“自然的法治理想标准”[12],富勒的“法律内在道德即法治的八个准则”[13],拉兹的“合法性法治模式的构成要素”[14],罗尔斯的“形式正义的法治模式要求”[15],《德里宣言》提出的“全面正义的法治模式原则”[16]以及张文显的“现代法治基本要素与机制的十个方面”[17]等。它们为“法治评估”提供了共性化标志,即“形式法治”与“实质法治”[18],其中,形式法治又分为“依法治理”“形式合法性”“民主合法性”三种模式[19]。分析我国《高等学校章程制定暂行办法》关于“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高校应当以章程为依据,制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作”的规定发现,大学法治显然属于“依法治理”的范畴,必须在一定原则的指导下进行。

  2.大学章程法治效果评估的原则 

  大学章程法治效果评估所遵循的原则出于“评估”和“大学”两个向度的考虑。评估本身存在建构主义思维和渐进主义逻辑,这会导致指标受设计者与测评者价值影响与操作失当等内在缺陷。因此,任何一个评估体系都无法涵盖整个法治进程,最好的评估也是对现实“片段”的测量。而且,现代大学规模巨大、信息繁杂,章程要想获得理想的法治效果就必须秉持公正法治理念和营造公开透明的实践制度环境[20]。据此,大学章程法治效果的评估应贯彻“不同评估主体地位平等”“相关利益群体充分参与”“信息对称”和“回应现实需要”四项基本原则。 

  大学章程法治评估基于必要前提条件和原则的指导,成为一种蕴含社会发展理念的系统性工程[21]。它涉及高等教育系统内外部多重因素的交叉影响,必须进行整体把握和前瞻性设计。要想准确勾画出大学依法治理的实然图景,就必须按照其内在规律,用贴近现实的方案和工具开展实证调查,建立起一整套量化标准。 

  法治指数:大学章程法治效果的评估工具 

  1. 法治指数 

  “法治指数”是基于实证化法治理论和统计指数方法论,发展出的评估因子体系和具体变量。它将繁冗庞杂的法律制度高度浓缩,形成可操作的量化指标体系,并通过实证调查和统计分析得出有意义的数值。20 世纪末,这一概念出现在政治法律领域[22],最早由世界银行三位经济学家开发,此后,自由之家 (Freedom House)、贝塔斯曼基金会 (Bertelsmann Foundation) 等组织也开始法治测量。2006 年,美国律师协会 (ABA) 发起“世界正义工程”(WJP)计划,创建了第一个国际法治综合指数,在第一手资料基础上建立起完整、明确的法治评估体系,满足了推广法治的现实需要。这种综合“法治指数”表面上只是数字,但其本质上反映的却是法治创新“制度束”组合运行的效果。 

  2.“法治指数”设计的理论基础 

  “法治指数”的理论基础需要包括实证法学和法社会学两种。实证法学立足于哈特和拉兹的“实践法学”思想和阿列克西的法律论证;法社会学则立足于麦考密克和魏因贝格尔对“制度”事实的阐释和哈贝马斯“交往行动”中关于商谈寻求合意的实践论,这种法哲学理解的“实践转向”集中体现了“实践理性”和“实践智慧”对法治效果的影响[23]。世界经合组织 (OECD) 出版的《综合指数的设计手册》(2008 年)中涵摄“概念框架、数据选择、数据处理、多元分析、标准化、不确定性和敏感性分析、与其他指数的关联、分解为基础指标、结果可视化”“每一环节都要对其后的步骤及整体结果产生重要的影响”[24]等要求,为法治指数的设计提供了更具直接指导意义的理论基础。WJP 依据上述理论将综合法治指数分解为“四点原则”[25]“九个指标”[26]的评价体系,其以完整严密的逻辑性和稳定统一的程序性[27]获得了世界范围内的较高公信力。因此,该指数也可视为我国大学章程“法治指数”设计的参照范本。 

  3.大学章程“法治指数”维度的构建 

  法治是规则之治,法治指数维度的构建是通过简化评估对象的复杂概念来拟合宏观、中观和微观要求,设计指标框架的过程[28]。好的法治指数,各维度间应具有互斥性、穷尽性和单项性,总体上又能够整合为内在协调有序的、较为稳定的“有机体”。这就要求在维度的设计上:首先,要着眼于兼顾对“客观数据”(政府或第三方部门调查统计)和“主观数据”(专家或利益相关者调查统计)的收集;其次,要立足于教育相关法律法规,特别是我国正在对《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年 )》中“六修五立”要求指导下进行教育专门法律(8 部)、教育行政法规(近 20 部)、教育规章(70 余部)以及大量的地方教育条例分步骤的一揽子修改,新确立的内容必将成为法治指数设计的原则性维度;最后,还要充分考虑大学的办学特色、治理逻辑等异质性“观测点”,以“大学使命”为例,如果一所院校的使命其他院校都能用,就说明这种表述不很贴切[29]。大学的“异质性”是章程法治效果评估的基本准则和内在价值取向。简言之,法治指数沿一条严密的逻辑链生成,体现了大学章程从概念到制度再到评估指标的演进过程。作为数字化的评估工具,它可以衡量我国大学章程法治效果的总体状况,通过解构和重构来认识高等教育依法治理的全貌。 

  大学章程法治效果评估的配套机制 

  大学章程是约定和阐述独立主体使命,界定内部各利益关系的责任和义务,书面写定的有法定意义的组织规程[30],其法治效果评估作为一种法律实践,是一个多因素复合和多环节有机协调而逻辑衔接的综合运行过程,同时伴随着思想和行动双重层面的对于法律实践的目的、方法、过程等的设计、鉴别、评估、选择、决定和反思因素。大学章程作为实践规则是理性的产物,它不可能独立存在,必然会与其他规则共同决定组织的利益。[31]因此,大学章程“法治指数”在必须满足概念的一致性、标准化且可靠的数据收集,适当的汇总、赋值、加权和标准化方法等[32]最低限度技术要求的同时,还要注意与大学乃至整个高等教育系统中的其他制度形成配套运行的机制。具体来说,要想实现对章程法治效果评估的构想,还需要进一步建立和完善我国大学的民主决策机制、权力监督机制和权益保障机制。在《全面推进依法治校实施纲要》(2012 年)中,我国正从八大方面、二十九点对大学章程法治的配套机制进行深入系统的探索,特别是其中关于“形成浓厚的学校法治文化氛围”“加强组织与考核,切实提高依法治校的能力与水平”等方面的内容与法治效果评估密不可分。 

  大学章程法治效果评估是其自反性监控的有效形式,有利于其自身结构与内容的不断完善。“法治指数”是评估从抽象理论走向具体实践的尝试,它有利于把握当前状况,进行战略性前瞻,但并不能解释说明一切问题。因此,仍需理性地看待评估结果。如果被赋予过多工具性期望,法治指数不仅难以对我国大学法治建设起到积极的推进作用,还可能引向“追求数字”的歧途。从这个意义上说,实践导向的追问和反思也应是大学章程法治效果评估体系构想的应有之义。(作者:孙芳 苗正达,工作单位:哈尔滨师范大学) 

  本文系国家社会科学基金“十二五”规划教育学青年课题“地方大学转型发展中的问题及对策研究”(CAF140138) 阶段性研究成果 ; 黑龙江省教育科学“十二五”规划备案课题“以治理权力配置为主导的地方大学章程建设研究”(GJD1214036); 黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“从‘权力’到‘权利’:黑龙江省大学生参与学校治理模式研究”(15GLE04) 阶段性研究成果 

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  [9] 大陆法系一般将大学章程记载事项分为绝对必要记载事项和相对必要记载事项。绝对必要记载事项,是指按照法律的规定在章程中必须记载的一些内容;相对必要记载事项,是指教育法中规定的大学章程可记可不记的事项。相对必要记载事项属于授权性的,记载与否,都不影响大学章程的法律效果,但一经记载的事项,就要产生法律约束力。 

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  [16]该原则于 1959年世界法学家大会提出,1961 年得到重申后被称为“拉格斯法则”。 

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  [25] 原则一:政府机构以及个人与私人组织是否依法问责;原则二:法律是否明确、公开、稳定与公平,平等适用于所有人,并保护基本权利,包括人身与财产安全 ;原则三:法律制定、执行与司法的过程是否具有可接近性、公正而且高效 ;原则四:司法是否由胜任、独立而遵守伦理的法官、律师或代理人提供,司法工作人员是否人员齐备、资源充足,并反映其所服务的共同体的情况 . 

  [26]1. 限制政府权力;2. 根除腐败 ;3.开放政府;4. 基本权利;5. 秩序与安全;6. 监管执法;7. 民事司法;8. 刑事司法;9.非正式司法. 

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{编辑:刘继源}

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