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刘超美:高校党委领导依法治校的路径思考

www.jyb.cn 2015年06月24日   来源:《北京教育》杂志

  高校依法治校的内涵及重要性分析 

  1.依法治校是推进依法治国方略的重要基础 

  依法治校是依法治国的一个重要组成部分,是社会主义法制建设的必然要求,是社会主义市场经济条件下高等教育事业发展的必然要求。推进依法治校,有利于教育行政部门进一步转变职能,严格依法办事;有利于全面推进素质教育,提高国民素质;有利于保障各方的合法权益,协调各方关系;有利于运用法律手段调整、规范和解决教育改革与发展中出现的新情况和新问题,化解矛盾,维护稳定,为推进高校改革发展和依法治国提供坚强保障和动力。 

  2.依法治校是加强党对高校领导的核心内容 

  改革开放以来,我国高校进行了改革领导体制的探索,最终确立了党委领导下的校长负责制并写进《中华人民共和国高等教育法》。高校在实践中积累了许多好的经验和做法,需要上升到制度层面加以规范。教育部根据中央部署制定了《全面推进依法治校实施纲要》(以下简称为《纲要》),就进一步坚持和完善党委领导下的校长负责制提出要求、作出规定,高校党委深入贯彻《纲要》精神,领导推进依法治校,对于新形势下加强和改进党对高校的领导、完善高校内部治理结构、促进高校科学发展的意义十分重大。 

  3.依法治校是高校适应“新常态”的必然要求 

  随着现代化进程的加快和教育综合改革的推进,我国高等教育发展出现“新常态”,在发展环境、发展定位、发展方式、发展动力等四个方面都呈现新特征。依法治校已成为高校适应“新常态”、趟过深水区、实现新发展的迫切要求。高校党委领导依法治校,有利于运用法律手段调整、规范和解决改革中出现的新情况、新问题,理顺内部关系,释放发展活力,引导广大师生培养良好的法律意识和法治观念,建立和维护学校良好的办学秩序,实现管理人性化与法治化的统一。 

  高校党委领导依法治校面临的主要问题 

  1.传统的人治思想和现象仍然普遍存在 

  从历史来看,我国两千多年的封建专制主义对法治建设影响深远,“人治”思想作为一种意识形态和社会文化传袭下来,渗透到社会各个层面和角落,对今天的依法治国进程仍有较大负面影响。从现实来看,我国实施“依法治国”时间还不长,依法治校更是起步不久,高校普遍习惯于人治模式,还未真正形成依法治校的良好氛围。高校在处理内外法律纠纷时,鉴于诉讼成本高、时间长,而组织程序、行政手段往往更简便迅速,所以高校通常选择通过组织程序、行政手段来处理问题,这也在一定程度上强化了人治模式。 

  2.落实办学自主权与依法管理之间存在冲突 

  长期以来, 政府与高校的关系属于行政法律关系,政府主管部门对高校采取以行政命令为主的计划管理方式,包揽了从举办到办学、管理的一系列权力。一些本该由高校自行决策的事务,如办学经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理等,往往直接或间接地受制于政府部门,财权和人事权更是如此,高校自身办学自主权实际很有限,而政府对高校的行政化管理更是加剧了高校办学管理的行政化。 

  3.高校管理人员和师生法治意识和能力不强 

  普法、知法、懂法是高校依法治校的前提,但一些高校开展法治宣传不够,管理人员、师生法治意识和能力淡薄。一是表现在一些党委成员的依法治校意识不强,习惯于组织程序、行政手段和道德观念来治理学校,对师生合法权益不够重视,没有真正实现依法治校。认为违反“教育法”有关规定不算违法,因而习惯于以权压人、以言代法、朝令夕改,“管理行政化” “与民争利” “论文即创新”等现象屡见不鲜。二是表现在高校师生依法办事意识亟待加强。师生对法律重要性的认识比较模糊,尚未系统地主观内化,而是与现实脱节。师生利用法律维护自身权益意识较为薄弱,即便被侵权,也往往只能听之任之。 

  4.高校制度建设与民主监督方面有待加强 

  制度建设和民主监督是推进依法治校的重要环节。在高校中,制度建设和民主监督机制普遍不够完善,在内容、程序、审查、监督等环节上仍存在不少漏洞,在涉及人、财、物、权等方面管理的科学化、规范化、精细化不够。部分制度的系统性、可操作性不强,对制度落实情况的监督检查也不到位,这些都成了众多法律纠纷和内部矛盾的诱因,也成了制约依法治校开展的重要因素。 

  高校党委领导依法治校的途径思考 

  1.坚持党委领导下的校长负责制,始终与党中央保持一致,是高校党委依法治校的方向保证 

  党委领导下的校长负责制是我国高校坚持社会主义办学方向和贯彻党的教育方针的根本保证。高校党委要深入贯彻落实《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》,促进党委决策、行政运行机制的民主化、科学化、规范化。 

  第一,坚持抓好社会主义办学方向。党委统一领导高校工作,要坚持在思想上、政治上与党中央保持一致,确保正确的办学方向和符合广大师生员工的根本利益。当前,就是全面贯彻党中央一系列重要部署,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”的战略布局,牢牢掌握意识形态工作的领导权、管理权、话语权,依法保障党的教育方针在高校的贯彻实施,全面推进高等教育的改革与发展。 

  第二,围绕学校的中心工作和根本任务来开展工作。党委既不能把党的工作和学校中心工作割裂开来,在切实担负起领导责任的同时,又不要包揽具体行政事务,不能事无巨细、包办一切。要把工作重点放在研究和决定学校工作中的重大方针和政策问题上,履行党章等规定的各项职责,把握学校发展方向,决定学校重大问题,监督重大决议执行。依法治校,校长负责是关键,校长既是党委的重要决策者,也是党委决定的执行者,必须发挥校长的行政领导作用,支持校长依法独立负责地开展工作。学校党委书记要主动协调党委与校长间的工作关系,并与校长相互尊重、相互信任、相互支持,在重大问题上坦诚相见、荣辱与共。  

  第三,集中精力去考虑、研究和解决全局性、战略性的重大问题,促进规模、质量、结构、效益的协调发展;党委要审时度势,确保安定团结的局面;要统筹协调好党群各职能部门的工作,形成合力。要真正发挥校内各级党组织作用,全面从严治党,把廉政建设和反腐败斗争的各项工作落到实处,指导推进党政管理部门转变工作作风,多为基层和师生办实事、办好事。基层落实是重点,在高校党委领导依法治校体系框架下,基层单位要主动构建适应学校发展目标、激发建设活力的制度体系,在党委的领导下,提高依法办学、依法办事意识、能力和水平,把依法治校工作贯彻落实到各个具体领域和环节。 

  2.维护章程权威,健全以章程为核心的现代大学制度体系,是高校党委依法治校的基础保障 

  学校章程是依法治校的基石,上承国家法律法规,下领学校规章制度。高校党委应依据法律和国家有关规定,建立和完善学校章程,形成符合章程要求的现代大学制度体系,作为学校依法治校、依法决策、依法管理、依法办学的重要依据,以良法推动善治。 

  第一,依照大学章程健全校内管理体制。面对高等教育发展“新常态”,高校党委比以往都更要解放思想、凝聚共识,不断健全以学校章程为核心的制度体系。一是健全党委领导下的校长负责制,处理好党政之间、院校之间、行政权和学术权、师生之间的关系,做到相互配合,权责统一,依法办事;二是根据国家法律和学校章程,对违反法律的规章制度及时修改或废止,形成由高到低、由粗到细的规范网络;三是在顶层设计和发展规划上,始终坚持以章程为龙头,体现四个“更加注重”:更加注重内涵发展,更加注重特色发展,更加注重创新发展,更加注重需求导向,实现管理体制的科学化、制度化、系统化。 

  第二,坚持制度建设的合法性、科学性、民主性和程序性。制度建设不能蒙着头、关着门、脱离社会需求和师生诉求,而要坚持合法性、科学性、民主性和程序性:坚持合法性,就是学校所制定的各项规章制度必须符合国家法律,不能突破法律界限;坚持科学性,就是制定规章制度应充分尊重各主体的地位,做到权利与义务相对应,体现切实性和可行性;坚持民主性,就是学校规章制度的制定,除要依据国家法律法规外,还应让师生员工充分参与,广泛听取和吸收各方意见,尤其要听取学生的心声;坚持程序性,就是各项规章制度的制定均需经过特定的程序,遵守特定程序规则,确保程序公正。 

  3.加强法制宣传,树立法治理念,是高校党委依法治校的思想基础 

  思想是行动的先导,理念是治理的基础,依法治校的关键在于加强法制宣传、形成法治理念。党委要牢固树立“抓好是本职,不抓是失职,抓不好是不称职”的意识,把法制宣传作为重要工作,用社会主义法治意识形态统一思想、凝聚力量、鼓舞人心,让法治理念深入人心,指导办学和管理活动。 

  第一,使党委班子及成员成为学法、守法和执法的楷模。高校党委领导依法治校,必须让法治深入人心,形成人人尚法的良好氛围,才能让法治转变成师生的思想观念。政府教育主管部门及高校各主体均确立依法治校的理念,特别是掌握权力的特殊主体自觉服从法规制度的规范,自觉执行规范,将自己纳入法律制度的约束之下。在学法、守法和执法方面,党委班子及成员要带头学习法律知识,强化法治思维,坚持依法决策,严于律己,在自觉维护中央权威、维护党的团结、遵循组织程序等方面,为师生参与依法治校树立榜样。出台具体措施,作出指标要求,将法制宣传转化为学校发展的自觉追求和工作常态。 

  第二,在广大师生中加强法制宣传工作。树立法治理念,教育是基础。高校党委要将法制宣传纳入规划和计划中,全面传递依宪治国、依法治国和依法治校的时代理念。对于广大教师,要把法律知识作为师资培训的重要内容,把具备较强法律素质和法律教育宣传教育能力,作为教师考核的重要内容,以提升其法制宣传水平。对于广大学生,要坚持育人为本的思想,按照全国和教育系统普法规划的要求,把法律知识作为高校的必修课内容,并积极开展生动活泼的法制教育。此外,加强校外法律教育培养和法学实践教学基地建设,营造良性法制教育环境,使师生在潜移默化中感受法治精神,提高法律素质。 

  4.坚持以人为本,维护师生合法权益,是高校党委依法治校的关键 

  教师和学生是高校的主体,维护师生合法权益,是依法治校的出发点和落脚点。高校党委要坚持“以人为本”理念,充分保障和尊重师生的合法权益,充分发挥师生员工的重要作用,让广大师生共享学校改革发展的成果,成为依法治校最大的受益者。 

  第一,维护教师的合法权益。教师是高校的主力,高校要充分发挥教师在依法治校中的主导作用。就现实而言,高校教师在依法治校中往往处于弱势地位。高校各级党政领导干部要树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识,尊重和维护教师权益。严格依照《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教师资格条例》等有关规定认定教师任职资格和职称评审,从严杜绝与民争利;依法与教师签订聘任合同,明确双方的权利、义务与责任,尊重教师权利,落实和保障教师待遇;公开透明,公正合理地做好评先、评优和奖惩;建立校内教师申诉渠道,依法公正、公平解决教师与学校的争议,切实维护教师合法权益。 

  第二,维护学生的合法权益。学生是高校的主体,高校党委要充分发挥学生在依法治校中的主体作用。要按照有关法律的规定,健全学籍管理制度,严格保护学生的受教育权,自觉尊重并维护学生的人格权及其他合法权益。学校对学生作出依法处分,应当做到事实清楚、证据充分、依据合法,符合规定程序,并经校长办公会讨论通过。保障学生的知情权、申辩权,并报主管教育部门备案。建立校内学生申诉制度,完善学生权利救济制度,健全学生安全管理制度,明确职责,加强对学校各种设施的安全检查,落实各项安全防范措施,预防和减少学生伤害事故,健全学生安全事故的应急处理机制和报告制度。 

  5.改革治理结构,健全法制机构,是高校党委依法治校的组织保障 

  要真正落实依法治校,组织建设是基本保证。高校党委要健全治理结构和法制机构,以治理结构作保障,充分发挥法制机构和法律顾问的作用。 

  第一,改革治理结构。高校党委要按照依法行政要求,分步实施、分类指导,改革治理结构,公开办事程序,精简审批手续,提高工作效率,切实转变不适应依法治校需要的行政管理方式、方法,有效维护高校教育活动的正常秩序。相关机构,要遵循“法无授权不可为、法定职责必须为”的原则,依法健全和规范申诉渠道,及时办理师生申诉案件,及时发现和纠正违法行为,特别是侵犯学生合法权益的违法行为;积极配合有关部门开展校园及周边环境治理,为办学创造良好环境。 

  第二,成立法制机构。高校党委要根据学校特点和工作需要,设立依法办学的法制机构。其主要职能包括:围绕关系学校发展的重大政策及法律问题,制定依法治校评价体系和考核办法,组织开展调研、论证,为决策者提供咨询;组织实施依法治校的具体工作,组织对学校规章制度、合同及有关法律文书的合法性审查、管理,代表学校处理各类诉讼及法律事务;在基层院系设立依法治校示范点,由点到线,由线到面,全面推进依法治校。同时,结合需要,适当聘任校外法律专业人士担任学校法律顾问,为学校提供法律咨询和法律培训,并为他们开展工作创造必要的工作条件,以提升学校法治理念和水平。 

  6.维护办学自主权,坚持去行政化,是高校依法治校的重要内容 

  教育主管部门和高校党委要切实维护办学自主权,尊重学术权威,坚持去行政化,体现民主管理,依法行政,坚持程序正义。 

  第一,维护办学自主权。要切实尊重和维护高校的办学自主权。一是政府按照法律规定,保障高校的办学自主权,减少行政干预,增强办学活力;二是高校党委要根据法律规定,领导完善自主管理制度,维护办学自主权,增强办学活力,提高办学质量。 

  第二,坚持去行政化。高校党委应按照法律规定,领导建立健全学术委员会制度,明确学术委员会职责和权限,强化该委员会地位和权威,保证该委员会能充分发挥职权,尽量避免行政权力对学术事务的介入,让学术回归自治。同时,加强学术管理,通过民主程序将学术活动规范化、制度化,将确保学术权规范、合法运行的体制和机制、经验和方法固定下来,这是确保学术自治,体现大学核心价值的必要步骤。 

  7.加强民主建设,强化民主监督,是高校依法治校的力量源泉 

  高校党委要树立正确的权力观,不断加强民主建设和民主监督,更好地凝聚师生人心、汇聚师生才智,推进依法治校。 

  第一,完善依法决策、民主决策制度。高校党委要坚持围绕中心、服务大局,坚持底线思维、问题导向,加强民主意识、民主建设,不断提高自身观大势、谋大事的能力和法治思维下的依法决策、民主决策水平。一是加强班子建设,特别是党委集体领导作用,依法转变领导方式,把党委领导、民主管理和依法治校有机统一起来;二是科学划分党委、书记、校长的权力和职责分工,既保障党委领导权的实现,也为校长独立行使行政权提供制度和环境条件;三是完善校长办公会和党政联席会,健全专家咨询和“智库”制度,为民主决策提供保障。 

  第二,加强社会主义协商民主建设。高校加强协商民主建设,有利于促进民主决策,化解矛盾冲突,促进和谐稳定,推进高校管理的现代化。党委及班子成员要以身作则,带头学习掌握协商民主理论,把握协商民主工作规律,领导建立科学的民主决策制度,自觉成为加强协商民主建设的积极组织者、有力促进者、自觉实践者。完善教职工代表大会制度,健全教职工沟通协商机制,畅通教职工表达合理诉求渠道,切实保障教职工参与学校民主管理和民主监督的权利,充分保证教职工对学校重大事项决策的知情权和民主参与权,夯实依法治校的群众基础。 

  第三,扩大民主监督的范围和渠道。高校党委要充分发挥纪检监察、审计等专门监督部门的作用,发挥好校务、学术、学位委员会和教代会的监督作用,让权力在阳光下运行,防止职权滥用。要建立健全校务公开制度,坚持重大事务、重点工作公开,畅通信息渠道,激发师生的主人翁精神,调动各方积极性。要建立各级干部向教代会报告工作制度及教职工参与干部考评制度,使干部的管理活动置于师生的监督下。特别是要建立健全民主评议干部制度,依据科学的评价标准和评议程序,对干部的德、能、勤、绩诸方面作出科学合理的价值判断。(刘超美 作者系北京印刷学院党委书记) 

  【参考文献】 

  [1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定(中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过)[Z].新华社,2014-10-28. 

  [2]教育部关于印发《全面推进依法治校实施纲要》的通知(教政法[2012]9号)[EB/OL].(2012-11-22)http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/146831.html.  

  [3]袁贵仁. 全面深化改革 全面加强依法执教 加快推进教育现代化—袁贵仁部长在2015年全国教育工作会议上的讲话[N].中国教育报,2015-02-12.  

  [4]杜玉波. 把握新常态下的高教发展[N].光明日报,2015-03-02.  

  [5]曲青山. “四个全面”是实现中国梦的战略指引[N].人民日报,2015-02-11(7).  

  [6]李晓东、危兆盖. 高校怎么推进依法治校—访四川大学党委书记杨泉明[N].光明日报,2014-12-09(13). [7]王思勤.我国高等院校依法治校问题初探[J]. 学理论,2013(23). 

  [8]何学.高校依法治校的实现路径[J].教育理论与实践,2011(6). 



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{编辑:刘继源}

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