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“双一流”背景下大学筹资制度改革的路径探析

发布时间:2018-11-22 作者:佟婧 申晨 来源:《北京教育》杂志

摘 要:建设世界一流大学和一流学科,是党中央、国务院做出的重大战略决策。在保障政府投入的同时,如何充分调动大学“自我造血”的积极性,并不断完善大学筹资制度,是我国“双一流”建设过程中的一项重要议题。理想的大学筹款制度应保证高等教育筹资渠道的多样性,在兼顾资源配置公平性的同时保障大学筹资行为的效率性。

关键词:“双一流”;筹资制度;改革;路径

我国推进“双一流”建设,绝非要打造“211工程”“985工程”高校的升级版,而是要解决制约我国高等教育发展的最大问题—大学身份的固化。行政性资源配置是我国高等教育资源配置的重要方式,但也是制约“双一流”建设的症结。正因如此,不免令人担心这种“另起炉灶”的方式是否会延续“新瓶旧酒”的局面?若要改变这种惯性思维,就要从资源配置的方式入手,改革我国大学现行的筹资制度。

理想的筹资制度应保证高等教育筹资渠道的多样性

从我国大学筹资制度来看,高等教育的资金来源单一,且长期依赖政府。没有经费自主权作后盾,大学在向政府“等、靠、要”中艰难前行。其原因如下:从政治学的角度分析,20世纪以后“国家主义”盛行,政府更是作为一种不可忽视的力量参与到大学的管理当中,并延续至今。从经济学的角度分析,高等教育作为一种“准公共产品”势必与政府有着千丝万缕的联系,政府有责任为大学的生存提供基本保障。由于我国大学长期依赖行政性、指令性的资源配置使大学的话语权、自主权缺失,“象牙塔”的光环日渐失色。世界一流大学的经验就是大学必须拓宽融资渠道。学生住宿和餐饮收入、投资收入、销售服务收入等都是英美大学运行经费的重要补充。例如:2016—2017财年,牛津大学总收入14亿英镑,其中政府拨款仅占14%,其余部分分别为:外部研究经费(40%),包括牛津大学出版社的转移收入、科研商业化收入和慈善支持在内的其他收入(23%),学生学费(22%)以及1,400万英镑的投资收益。[1]由此可见,支持多元化的筹资方式应成为我国筹资制度改革迈出的第一步。

理想的筹资制度应兼顾资源配置的公平性

推进“双一流”建设,首要解决的就是大学身份固化的问题。这一问题是高等教育的内生性因素和外生性力量共同作用的结果,在某种程度上成为了高等教育发展的“不愿”和“不能”。首先,所谓“不愿”是指高等教育的人才与资源的聚集导致了高等教育的“连带产品”特征。亨利·汉斯曼(Henry Hans-mann) 认为“连带产品”的基本特征是当顾客选择商家时,他不仅关心产品的质量和价格,而且还关心其他顾客的个人特质。[2]这种现象反映在高等教育中,即当学生或教师选择大学时,在其就学成本或薪酬福利在一定水平范围的前提下,他们更愿意优先考虑同样选择该机构群体的学业水平和学术背景的优劣,也就是说个体对大学的选择不仅源于自身的需要,同时也受大学组织中其他群体成员的特质、学术背景等因素的影响。而这种高等教育“连带产品”特质会导致高等教育的分层,即最优的学生和教师倾向集中在少数的一流大学,次优的学生和教师会选择除此以外的其他大学或学院,以此类推。这种“连带关系”会导致人才在层级之间的流动中产生隐性屏障,使得高校难以改变自己在教育场域中的地位。其次,所谓高等教育的“不能”是指以政策、法律制度为代表的制度性文化资本是大学分层现象产生的外部驱动因素。大学为争取地位,组织自身的因素虽必不可少,但是政府的直接干预也是大学分层固化的重要原因。由此,为避免“双一流”高校建设重新导致资源配置的“身份”固化,筹资制度安排的公平性就显得尤为重要。所谓“公平性”不等于每所高校所获取的资源绝对均等,而是高校筹资制度安排要充分体现其筹资能力、努力程度、承担风险不同的行为主体有不同的财政支持,如政府财政支持制度应与大学的绩效评估挂钩。这种绩效拨款的办法和标准已经在许多国家推行。早在1984年,法国就在高等教育领域提出“合同”这一概念。短短几年间,合同政策就由科研领域扩展到大学的各个方面,成为高校获取政府拨款的基础。其具体做法是,各大学在本校内部充分讨论后形成四年期的教育计划,经过教育部审查批准,与政府签订四年期合同,获取相应份额的拨款。在本期合同即将到期时,由国家评估委员会对合同实施情况以及目标的完成情况进行评估并商讨新的合同。也就是说,学校自身的努力程度直接影响合同签署并决定拨款力度。与法国相比,德国的绩效拨款更具“产出导向”特色。德国政府将公立高校的产出水平和拨款数额直接相关联,绩效拨款数额直接取决于教学和科研产出的数量和质量。在美国,从田纳西州率先开始实施绩效拨款算起,绩效拨款有近四十年的历史,并经历了“绩效拨款1.0模式”与“绩效拨款2.0模式”两个阶段。从1.0到2.0并非只是简单的名称更迭,而是通过嵌入基础拨款的方式改进了不稳定性的缺陷,通过确定少量核心指标来简化复杂的指标体系,从关注产出到关注教育完成与学习进展,使绩效逐步成为教育经费拨款的内在要求,并且在实践中逐步提高绩效比重。[3]因此,对一流大学、一流学科的动态绩效评估既可以打破大学已有的固化身份,也可以保障政府高等教育资源配置的公平性。

理想的制度安排应保障大学筹资行为的效率性

大学筹资制度的效率性是指大学的筹资制度安排既能使大学获得最大范围的潜在的或外部利益的支持,同时又能支配筹资相关利益主体的合作与竞争,还能使大学的筹资行为增进社会福利的最大化。例如:邦纳社区学院(Bonner Country Community College)等学校通过为企业提供培训服务为学校赢得经济支持,同时这种做法也得到了政府的政策支持—“学徒制竞争性拨款”。[4]此外,英美大学都专门设有投资委员会以及投资办公室,并雇佣专业的经理人员对资产配置做出决策。捐赠基金资产配置中的每个步骤都有具体方案和操作步骤的过程。因此,要建立高效的高等教育筹资制度,第一步是要肯定大学作为筹资主体的身份、地位以及建立相应的保障机制;第二步才是对高等教育筹资行为的规制与约束。只有这样,才能避免大学的筹资抑制、毫无动力的现状,使大学筹资可以放开手脚并有法可依,尽可能实现社会福利的最大化。另外,筹资制度应发挥有利于资金涌入高等教育领域的“洼地效应”,即通过具有导向作用的制度安排与制度环境培育健全的大学筹资市场机制,使各种资金积极地流入高等教育市场,提高资金的配置效率。(作者:佟婧 申晨,单位:哈尔滨师范大学教育科学学院)

本文系国家社会科学基金教育学青年项目“‘供给侧改革’视域下我国高校筹资制度改革研究”(项目编号:CIA160228)的研究成果

参考文献:

[1]University of Oxford Financial Statements 20016/17[EB/OL].[2018-09-28].https://www.ox.ac.uk/sites/files/oxford/field/field_document/University%20Financial%20Statements%202016-2017.pdf.

[2]亨利·汉斯曼.具有连带产品属性的高等教育[J].王菊,译.北京大学教育评论,2004,2(3):67-73.

[3]徐赟.美国公立高等教育绩效拨款的发展及趋势[J].外国教育研究,2016,43(3):58-68.

[4]Para M.Jones.Exploring Factors That Impact Success in Community College Fundraising[D].Nebraska:University of Nebraska,2008.

《北京教育》杂志

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