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面对“混改”,职业院校欲试还休

发布时间:2018-04-03 作者:本报记者 翟帆 来源:中国教育报

不久前,全国职业院校混合所有制改革研讨会在山东潍坊召开。会上,已试水和欲试水这种“混合动力”办学模式的50所高职院校和12所中职学校结盟,共同面对混合所有制改革的困境,寻求破解之道。

实践早于概念

2014年2月26日,李克强总理主持召开国务院常务会议,研究部署如何加快发展现代职业教育,会上首次在国家层面正式提出职业教育进行混合所有制改革的办学思路。当年5月,国务院颁布的《关于加快发展现代职业教育的决定》中重申了这一要求,提出探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。

这之后,受政策因素鼓舞和带动,全国先后有10多个省市在相关政府文件中提出要积极探索职业院校股份制或混合所有制办学形式。2015年,上海市委办公厅印发《上海市深化教育综合改革总体方案》,将上海视角艺术学院和上海思博学院作为“混合所有制改革试点”。山东省则于2016年1月在省级层面第一个启动了混合所有制改革试点,遴选认可了山东海事职业学院等9个职业院校的试点项目。

虽然教育领域“混合所有制”在官方文件中正式提出仅有4年时间,而且主要限定在职业教育领域探索,但实践层面,一些具有混合所有制办学特征的地方探索却早已出现,并且超越了职业教育范畴。

此次研讨会的主办方山东海事职业学院在2011年就开始尝试混合所有制的改革。山东海事职业学院是2011年潍坊市政府投入536万元财政资金,撬动3.6亿元社会资本,组建的全日制普通高职院校。目前该学院股权结构为潍坊市金融控股集团代市政府持股1.47%,三家企业分别持股67.79%、15.37%、15.37%。“潍坊市政府的1.47%股份,彰显着政府引领并监管学院发展的责任。政府正由直接办学向管理办学资本转型,由‘管人’为主向‘管事’为主转型,更加关注的是事业的发展和服务的质量与效率。”山东海事职业学院党委书记、院长王敬良阐述了这一改革的重要意义。

辽宁省教科院副院长高鸿认为,将混合所有制引入职业教育领域,会“一石激起千层浪”,对职业教育的办学体制、管理体制、投资体制和激励机制等改革产生深远影响。同时,也为彻底解决职业教育校企合作“两层皮”的顽疾提供了可能,推动了职业教育人才培养模式的改革与创新。他指出,之前专家学者们关注研究较多的是改革“是否可行”,当前迫切需要转向“如何可行”。

推进中的困境

对于混合所有制办学改革,不少职业院校还心存疑虑,处于观望状态。在高鸿看来,这些疑虑包括以下几个层面。

政府尤其是地方政府,既希望通过混合所有制改革撬动民间资本汇集职业院校,从而减轻财政负担,又担心因改革丧失对职业院校尤其是公办院校的掌控力,更害怕因此损害教育的公益性或致使国有教育资产流失。

职业院校是真正的主角,但目前公办职业院校普遍担心因“混改”丧失其在财政拨款、项目申报、教职工福利待遇以及管理和领导层行政待遇等方面的原有优势,因而参与“混改”兴趣不大。

对于企业而言,国有企业资金雄厚、地位优越,无心投入到职业院校尤其是处于办学弱势的民办院校。

私营企业则和民办院校有着同样的担心,怕进入到长期被国有资本垄断的教育领域后,法律地位和投资收益难以确保。

作为教育领域的一项重大改革,相关法律能否为职业院校的混合所有制探索“保驾护航”是改革能否长久推进的关键问题。高鸿认为,就目前状况来看,态势不容乐观,突出表现为相关法律的缺失与冲突。我国现行的《教育法》《高等教育法》《职业教育法》以及《民办教育促进法》等法律条文,对混合所有制职业院校的法律表述尚属空白,致使职业院校混合所有制探索中的一些关键性问题无法得以明确。此外涉及实施程序方面的法律,在《公司法》《合同法》中同样未对其进行表述和说明。除相关法律的明显缺失外,现有法律条文与发展混合所有制的要求也不适应,如混合所有制职业院校目前既无法适用针对公办院校的相关法规和政策,又可能因其含有国家财政性经费的参与而不符合《民办教育促进法》中民办院校的定性,从而处于“非公又非民”的尴尬地位。“弥补法律缺失和化解法律冲突,是职业院校探索混合所有制办学必须解决的关键问题。”高鸿指出。

混合所有制改革进程中,产权是关键纽带。可是高鸿看到,在现有体制框架下,混合所有制办学面临诸多短期内不易解决的产权问题。首先是职业院校产权评估问题。职业院校产权因其复杂的产权类型和结构而不易评估,再加上长期以来国家对公办院校产权评估尚未形成规范,积累了许多产权不明晰的问题。进行混合所有制改革,允许资本、知识、技术、管理等要素参与办学,无疑又加大了资产评估的难度。其次是职业院校产权流通问题。目前我国教育市场的准入、交易以及竞争规则和退出机制等尚不完善,势必影响资本进出院校的自由度,加大资本融合的难度。

提振“混合动力”

研讨中,上海市教科院民办教育研究所所长董圣足指出,开展“股份制”和“混合所有制”学校试点,有利于破解办学体制改革的瓶颈,激发社会力量办学的积极性,但在实践探索中也存在一些问题。比如一些采取混合所有制形态办学的独立学院和以政府为主导的公私合营学校,在运行中有许多不规范的做法,有违市场公平原则。还有一些公办校二级学院面向行业企业所推行的“招商引资”及“学费分成”模式,或多或少存在关联交易和灰色套利行为。

“产权是所有制的核心问题。开展混合所有制学校试点,应该是在明晰学校产权基础上的一种制度安排。”因此董圣足认为,打破传统的思维局限及现有的制度障碍,明晰各方投入学校的产权归属及所享有的相关权益,从而使各方对学校的发展产生良好的稳定预期,切实增强“混合”办学的信心,已经成为一个十分重大和紧迫的课题。

“混合所有制的重点不在于混合,而在于混合后的治理结构。”董圣足强调。他认为,在引进多主体参与办学后,建构科学有效的治理结构,是激发其体制机制优势,不断提升办学质量和办学效率的基本保障。混合所有制建立的过程,实际上也是学校法人治理结构不断完善和健全的过程。“建立起产权明晰、多方参与、科学决策、民主管理和运行高效的现代学校制度,既是探索混合所有制学校的最大初衷,也是探索混合所有制学校的最好归宿。”他说。

此外,他还建议要完善顶层设计,破除制度瓶颈。首先要进一步完善相关法律法规,制定混合所有制学校试点意见,明确混合所有制学校的法律地位、机构属性、管理体制及退出机制,建立起相应的注册登记、资产管理、收益分配、质量监控及风险防范等具体制度。同时尽快制定针对混合所有制学校的财政扶持、税费优惠、金融信贷等配套政策。

董圣足在发言中特别强调,不同教育阶段和不同类型的学校,不一定都适合采取混合所有制的模式。在个人收益率较高、市场特征更加明显的职业教育领域探索混合所有制,要比在本应属于政府基本公共服务覆盖范围的义务教育阶段探索更有现实意义,社会风险也相对更小。“各地还是应该按照国务院总体部署,先期在职业教育领域进行混合所有制探索为好。”他说。

《中国教育报》2018年04月03日第9版 

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