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迎接教育财政3.0时代

发布时间:2018-07-05 作者:王蓉 田志磊 来源:中国教育报

庆祝改革开放40周年·教育篇

自2005年至今的十几年,财政性教育经费高速增长,这一时期也见证了政府建设与完善教育财政制度体系的大量努力。本文以“迎接教育财政3.0时代”为题,粗略地将改革开放之后到2005年、2005年至今以及今后划分为我国教育财政制度建设的三个时段进行分析,并在此基础上分享对于未来教育财政核心矛盾与挑战的些许思考。

改革开放至2005年:教育财政1.0时代

先后进行分税制改革和农村税费改革

回顾当时的制度与政策,中国的法律赋予包括中央政府在内的各级政府管理教育的责任,但对各级政府的教育财政责任并没有明确的规定,这一制度格局从中华人民共和国成立之初到上世纪90年代并无实质性的变化。中华人民共和国成立后直到上个世纪末,有关法律法规和财政实践中,中央政府的教育支出主要用于中央政府举办的高等学校和中等专业学校以及这些学校附属的中小学等教育机构。1994年施行的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中关于事权划分的条款规定,“中央政府负担本级教育事业费支出”,与1950年和1951年的规定相比变化不大。

我国教育财政投入及相应制度安排的最重要的决定性因素是我国的财政体制。改革开放至2005年这一时期,我国财政体制的两项重大改革一是1994年实施的分税制改革,二是2000年启动试点、其后全面铺开的农村税费改革。

分税制改革的主要内容包括划定各级政府的支出责任,按税种划分中央和地方政府的收入权限边界,建立过渡期转移支付制度。20世纪90年代初,中央财政处于窘迫境地。分税制实施后,中央财政收入占比提升到50%左右,从根本上扭转了中央财政的窘境。然而,由于规范的转移支付制度尚未建立,直接影响了管理事权在地方的相应学段教育的财政性经费供给。

农村税费改革暴露了原有农村教育财政体制中的弊端,集中的体现是财政对教育投入的力度远远不能满足需要,导致学校严重依赖预算外资金维持运作,包括支付维持正常教学秩序所需的办公经费和教师报酬。从这个意义上讲,如果以财政资金填补农村教育费附加和农村捐集资经费缺口的措施能够落实到位,税费改革便为建立健全农村地区教育投入的保障体制提供了重要的契机。

在2005年之前,我国教育财政研究主要关注:第一,教育经费严重不足是最为重要的核心关切。第二,自觉使用从西方引进的理论工具——公共品、外部性等概念——为建议政府改革与完善各级各类教育的财政体制机制提供学理性依据。第三,与义务教育公平问题相关的分析和讨论聚焦在城乡与区域之间的发展与分配不平衡,并将之与体制原因结合起来。第四,将实施多元化筹资体制视作我国教育经费匮乏背景下的现实选择。第五,中央与省级政府加大对于义务教育的投入无疑是当时的共识。这些讨论构成了2005年之后教育财政制度建设高峰期的序曲,奠定了相应的公共政策的思想认识基础。

特别值得指出的是,“六五”计划国家重点科研项目“教育经费在国民生产总值中的合理比值”和“七五”期间教育科学重点科研项目“教育投资决策研究”陆续研究了在经济发展水平一定的情况下,政府支出的教育经费占国民生产总值比例的国际平均水平。相关的学者建议最终被采纳,1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出,“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在本世纪末达到4%”。1995年颁布实施的《教育法》也对此做出了相应的规定。这种将财政性教育经费支出与国民生产总值、与财政支出挂钩的制度安排,也被后人统称为“挂钩机制”。

2005年至今:教育财政2.0时代

教育财政制度建设进入高峰期

2005年之后,教育支出占比首先随着农村义务教育经费保障机制改革快速增长,其后又伴随着4%写入《国家中长期教育改革和发展纲要(2010—2020)》,中央将4%的教育财政投入目标向地方分解,教育支出在2010—2012年出现了1980年以来的最大增幅。2005年之后,具有里程碑式的重大教育财政制度纷纷出台,包括农村义务教育经费保障机制改革(后简称“农村义保新机制”)、建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助体系(后简称“助学体系”)、实施中职免费、加大财政投入支持学前教育发展等。2012年至2016年,国家财政性教育经费由2.3万亿元增长到3.1万亿元。国家财政性教育经费占国内生产总值比重连续5年保持在4%以上。根据2017年预算安排,全国一般公共预算支出中教育支出比重达到14.9%,为第一大支出。2005年至今这一时期,是中华人民共和国成立以来国家财政性教育经费维持高速稳定增长长达十余年背景下,一个重要的教育财政制度建设高峰期。

具体来说,2005年至今的重大政策与制度进展主要体现在如下几个方面:

关键性的政策进展——实现“4%目标”

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出,到2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标。为了确保“4%目标”的实现,2011年国务院发布的《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》提出了两个核心要求:第一,敦促各级政府切实提高财政教育支出占公共财政支出比重。中央政府为此制订了各省财政支出比重调整目标,层层分解,并监督各地切实落实。第二,拓宽经费来源渠道,多方筹集财政性教育经费。在采取了上述高压性的行政化手段后,在2012年终于实现并超过了“4%目标”,达到4.28%。

建设与完善教育财政制度

这一时期,政府为建设与完善教育财政体制机制的基本制度做出了大量努力,制定了大量教育行政法规、发展规划等规范性文件,出台相关政策措施,将义务教育全面纳入公共财政保障范围,探索建立义务教育经费保障机制;将学前教育作为重要公共服务纳入公共财政支持范围;实行普通高中以财政投入为主、其他渠道筹措经费为辅的筹资机制;引导各地建立完善中高职、本科院校生均拨款制度;建设与完善中央高校预算拨款制度;建立健全从学前教育到研究生教育各阶段全覆盖的家庭经济困难学生资助政策体系。就政府与市场责任划分这一体制维度来说,各级各类教育财政体制经过上述这些努力已经基本确立。

中央财政责任迅速扩大

这一时期,最为重要的政策发展是以实施免费义务教育和免费中职为标志,进行了一些不可逆的、改变政府与市场的财政责任划分的重大教育财政体制改革。在政府间的教育财政体制安排方面,2005年出台的农村义务教育经费保障机制改革是一个里程碑式的突破,首提农村义务教育财政按照“分项目、按比例”的方式由“中央地方共担”。此后,随着中央财力不断增强,中央财政全面介入从学前教育到研究生教育的各级各类教育。

分析与反思过去这个时期的教育财政政策成就,可以看到:首先,“4%目标”之所以成为一种有效的资源动员策略,根本原因在于它是一项针对或面向整个教育领域的资源筹措策略。其次,落实“4%目标”、加强教育财政体制机制建设、中央财政责任迅速扩大,彼此之间是互相联系、互为因果的。2005年后实施的一些重大教育政策,在设计上具有共同的特点,即中央政府高度重视解决政府和民众间矛盾,把建立和完善基本公共服务作为解决该矛盾的手段,同时建立了把地方政府、专业群体作为工作对象的思想基础,在措施上把调整地方政府行为、管理专业群体作为重点。政府对于基本公共服务的干预和支持在面上不断扩展、在量上不断增加,同时中央集权程度有所提高。在这种背景下,教育系统相关的筹资策略可以用项目化、多层次、全系统、立体化来描述。项目化,是指“条条”系统在教育资源筹措的过程中变得愈加重要,专项经费成为体现中央意志的主要形式。多层次,是指既包括“4%目标”这种为全系统筹资的努力,也包括为某一类教育子领域、层次如学前教育的努力,还包括为解决某类教育之中的具体突出问题如义务教育阶段薄弱校改造的努力。全系统,是指各个层级教育的筹资动员策略全面展开,例如学前教育、研究生教育、特殊教育、中职教育等,以前财政投入较少或中央政府较少关注,目前已经全部有专项覆盖。总的来说,财政投入由传统上优先考虑的教育层级(类型、院校)逐步向弱势的层级(类型、院校)扩散。与此同时,传统上优先考虑的教育层级的财政投入机制呈现立体化。例如,高等教育的投入机制目前包括了助学体系、研究生经费投入和基础研究业务费等。

未来的教育财政:迎接新的挑战

教育事权和支出责任的划分陆续开始建制

2012年至今,即落实“4%”之后,大量的政策讨论继续聚焦在政府体制内的相关制度问题上,这无疑是在教育财政1.0和2.0时代,为了制衡地方政府教育供给激励的不足而采取的挂钩机制以及相应的中央集权努力所引发的政策校正压力所导致的。政策校正的观点逐渐获得了越来越大的影响力,即认为“挂钩机制”在特定的历史时期,为促进事业发展发挥了积极作用,但也不可避免地导致财政支出结构固化、僵化,肢解了各级政府预算安排,加大了政府统筹安排财力的难度。

2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。”2014年9月,国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》,关于优化支出结构的表述中重申了三中全会的决定。同年,全国人大通过的《预算法》也未有“挂钩”问题的规定。

在挂钩机制取消后,能否建立起新的规则,确保教育等基本公共服务获得可持续的财政支持,牵动人心。2016年,国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,宣告事权和支出责任划分改革大框架的正式出炉。随后,无论是省以下政府事权和支出责任的划分,还是具体领域如教育事权和支出责任的划分,都陆续开始了制度构建。随着我国社会经济的不断发展,厘清政府间的教育事权和支出责任固然是应对当前教育发展的重要命题,但要认识到,当前教育领域的政府与市场之间的关系日趋复杂,这种复杂性导致的现实问题亟待研究与分析,其紧迫性已经到了刻不容缓的程度。

这种复杂性主要体现在两个方面:一方面,教育需求相关的核心矛盾已经不再是或者不再主要是老百姓负担不起基本教育服务的问题。目前的问题是,老百姓对于更高质量、更加差异化的教育需求远远超越了教育供给能力。这种思考和判断与党的十九大报告提出的我国社会主要矛盾是一致的,即“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。另一方面,教育供给侧的新业态意味着老百姓有了更加多元化的选择,其匹配需求与供给的主导性更强。过去那种政府垄断教育供求匹配的基本制度安排,目前已经受到了挑战。我国越来越高比例的家庭,甚至在全球范围内选择匹配自己需求的教育服务机构与形式。

这些问题导致的矛盾在前些年已经逐渐严重,但在教育财政2.0时代全力加大教育财政性投入的运动中并未得到充分关注,而未来将有可能成为主宰教育财政政策议程的核心因素。始于上世纪80年代末的教育财政制度建设所针对的基本面问题,已经被新的基本面问题所取代。

政策研究与制定新命题:迎接教育财政3.0时代

应对新挑战,教育财政需新理念、新规则

在教育财政1.0和2.0时代,最主要的时代命题是,制衡中国式分权下地方政府教育供给激励的不足,确保农村居民和低收入群体的受教育机会。为此,中央政府利用大量专项和带有专项性质的一般性转移支付,把财力下沉瞄准到实体学校,并通过地方财政资金配套的要求和对各级各类教育发展的考核,撬动地方政府的教育投入。整体而言,教育财政2.0时代的制度建设,较好地解决了这一时代的主要命题。

然而,时至今日,由于教育需求侧与供给侧的基本面问题已经改变,2005年以来所建立的一系列教育财政政策已然呈现红利耗尽之势。为了应对教育发展过程中激化的原矛盾和呈现的新变化,教育财政急需新的理念、新的规则。

重新思考政府与市场的边界划分

过去十余年,教育财政的政策研究主要聚焦在体制内的问题:巩固教育因其公益属性而得到公共财政支持的合法性地位,更加合理地划分各级政府的教育支出责任等。而在今天,市场性或市场化的供给侧主体已经在不为研究者充分关注的情况下逐步取得了中国教育业态中的重要地位。这些主体的背后,有可能带来更加多元和复杂的教育参与者,例如资本市场,而我们对此并无充足的预判和分析。

设计更加精细和富有弹性的教育拨款机制

即使在实施了免费教育政策的学段,也应该进行更加科学和精细的教育成本测算,厘清其中基本性的教育服务和满足个性化需求的教育服务,制定公共财政对于基本教育服务的保障标准,按照个性化需求应由个人付费的原则赋予公立学校适宜的制度弹性。同时,完善公共财政对民办教育的财政支持与激励制度体系,建立公立学校拨款标准、民办学校财政补贴标准的联动机制,保障民办学校的健康发展,同时对民办学校的生源和收费施以适当的监管,鼓励更多的公益性、普惠性和创新性导向的民办学校。

逐步落实“教育财政应为教育活动而非教育机构提供资金”的原则

随着教育供给主体从实体学校转变为“实体学校+课外补习机构+虚拟化项目与机构+国际化供给”,教育财政政策的瞄准对象和瞄准方式也应相应调整。在调整过程中,需要将技术从教育财政体系设计的边缘位置移动到中心,需要鼓励数字化学习活动本身,需要考虑为非传统的但是符合公共财政负担原则的教学活动付费。

总而言之,教育财政3.0时代的核心挑战,特别是如何妥善地处理市场化主体对体制内主体的冲击及其协调发展,将格外考验政策研究者和制定者的智慧。

(王蓉系北京大学中国教育财政科学研究所所长、教授,田志磊系该所助理研究员)

《中国教育报》2018年07月05日第6版 

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