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《义务教育法》全面修订的重大意义及相关政策方向

www.jyb.cn 2006年09月02日   来源:中国教育新闻网-中国教育报

  2006年6月29日,倍受社会关注的《中华人民共和国义务教育法(修订案)》经十届全国人大常委会第22次会议通过,并于今年9月1日起施行。这是我国教育发展史上具有里程碑意义的重大事件,它标志着我国义务教育进入了一个新的发展阶段。


  一、新《义务教育法》通过的重大意义


  此次《义务教育法》的全面修订,体现了全面落实科学发展观,贯彻以人为本、促进人的全面发展的指导思想,体现了党和政府执政为民,切实调整政府职能,加强公共事业的战略举措。整个修订过程历经数年,经过了多次调研和反复论证,同时广泛征求了社会各界的意见,体现了实事求是、与时俱进和民主决策的精神,标志着我国义务教育法制化的重大进展。新修订的《义务教育法》,将只有18条、1800多字且不分章节的原义务教育法,拓展为8章63条、7000多字,不仅在内容上有很大扩充,而且把很多原来比较原则的规定进一步细化,使之更加具体,可操作性也大大增强。《义务教育法》的颁布实施,具有重大的现实意义和深远的历史意义。


  1.新《义务教育法》将有力地推动素质教育的全面实施


  《义务教育法》进一步明确了义务教育的方针和目标,第一次在法律中明确了素质教育的要求,把“贯彻国家的教育方针,实施素质教育,提高教育质量,使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展,为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础”作为义务教育的基本目标。在第五章“教育教学”中,明确了实施素质教育的具体要求,强调要符合教育规律和学生身心发展特点,面向全体学生,促进德智体美等方面的统一与协调发展,并特别强调了培养学生独立思考能力、创新能力和实践能力。


  2.新《义务教育法》将大大强化义务教育的公共保障机制


  《义务教育法》进一步明确了义务教育的管理体制和经费保障机制,在确认“县级人民政府为主管理的体制”的基础上,继续强调国务院的领导,增加了省级人民政府的“统筹规划”职责,并把义务教育全面纳入公共财政的保障范围,在原来“免收学费”的基础上,首次明确规定义务教育不收杂费,强化了发展义务教育中的政府法律责任,体现了各级政府共同分担责任的原则。如对农村义务教育经费要求由中央和地方政府分项目、按比例分担。要求地方政府在分配各项教育投入时,必须优先保证义务教育,把其经费全部纳入财政预算。明确规定各级政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例,保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长,保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。特别是以法律条款的方式确定了对于政府部门违法、未履行保障职责的追究机制,从而推进了义务教育管理的法制化。


  3.新《义务教育法》将有利于义务教育公平公正均衡发展


  《义务教育法》明确规定促进义务教育均衡发展,要求各级政府合理配置教育资源,均衡安排义务教育经费,改善薄弱学校的办学条件,缩小学校之间办学条件的差距。提出在义务教育阶段不分重点学校和非重点学校、不得分设重点班和非重点班。并特别强调了政府在保障农村、贫困和民族地区实施义务教育方面的责任。要求将义务教育均衡发展状况列入教育督导的内容之中。还提出了发达地区支援欠发达地区、城镇教师支援农村学校等政策措施,等等。这一法律还体现了对社会弱势群体接受义务教育的特别关注和扶持。比如规定对流动人口子女要求地方政府为其提供平等接受义务教育的条件;对家庭经济困难的适龄儿童、少年提供免费教科书和寄宿生活费补助;为残疾儿童、少年接受义务教育提供必要条件等。这些政策措施将有助于实现更加公平公正的义务教育。


  4.新《义务教育法》为解决教育热点难点问题提供了明确依据


  《义务教育法》增加了规范教育收费、教科书编写与定价、校园安全保障等方面的规定。比如,法律明确规定了义务教育学校可收取的费用仅限于教材费和作业本费,学校不得违反国家规定收取费用,不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益;任何组织和个人不得向学校非法收取或者摊派费用。违反国家规定收取费用的将承担法律责任。


  二、我国义务教育发展的历史成就和基本经验


  1986年《义务教育法》颁布后20年来,在全党全社会的共同努力下,我国义务教育实现了举世瞩目的历史性跨越。2000年,我国如期实现了“基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”的宏伟目标。2005年底,全国实现“两基”的地区人口覆盖率和全国初中阶段毛入学率双双达到95%,全国小学学龄儿童入学率达到99.2%。一般来说,一个国家从基本普及小学到普及初中要用30年甚至更长时间,我国仅用了10年多。而且这一时期的普及,是在初中学龄人口比以往高峰期多出两三千万人、农村学生占60%至70%的背景下实现的。据联合国教科文组织公布的2001年127个国家的全民教育发展指数,我国排第54位,处于中等偏上水平,在发展中国家中位居前列,这是一个非常了不起的成就。


  普及九年义务教育,是我国社会主义现代化建设和中华民族伟大复兴的奠基工程。我国15岁以上人口受教育程度,已从1982年的5.3年提高到2005年的8.5年,初中以上文化劳动力规模居世界第一,人力资源在国际竞争中体现了明显优势,我国在普及义务教育的历史进程中,也积累了十分宝贵的经验。


  1.党和国家高度重视普及义务教育,确立“低重心”战略和“分区规划”的推进策略


  建立义务教育制度,是党中央审时度势的重大历史性决策。在邓小平同志的直接关心下,1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》建议,“有步骤地实行九年制义务教育”,次年全国人大就颁布了《义务教育法》。1993年,党中央和国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》进一步明确提出,到20世纪末全国基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲,并提出“低重心”的教育发展战略,即“在结构选择上,以九年义务教育为基础,大力加强基础教育,积极发展职业技术教育、成人教育和高等教育,把提高劳动者素质,培养初、中级人才摆到突出的位置”。“在地区发展格局上,从各地经济、文化发展不平衡的实际出发,因地制宜,分类指导。”1994年,国务院关于纲要的《实施意见》重申,“根据分区规划,分类指导、分步实施的原则,全国不同地区的发展目标和速度可有差异。”


  具体而言,约占总人口40%左右的城市及经济发展程度较高的农村,1997年前基本普及九年义务教育。约占总人口40%左右的中等发展程度的农村,2000年前基本普及九年义务教育。约占总人口15%左右的经济发展程度较低的农村,其中占总人口5%左右的地区,小学教育基础较好,到2000年基本普及九年义务教育;其余占总人口10%的地区重点普及五至六年小学教育。约占总人口5%左右的特别贫困地区,普及三至四年小学教育。实践证明,这一原则完全符合我国区域经济、社会和教育协调发展的实际,既解放思想,又实事求是,取得了显著的实效。


  2.坚持把农村地区作为“重中之重”,重点帮扶贫困地区、民族地区和困难群体普及义务教育


  普及九年义务教育的难点在贫困地区、农村和贫困人群。针对义务教育发展中的不均衡和薄弱环节,国家采取了各种政策措施,取得了显著成效。“九五”和“十五”期间,为促进中西部地区普及义务教育,国家连续实施两期“贫困地区义务教育工程”,有力地促进了贫困地区和少数民族地区义务教育的普及。中央财政还投入100亿元用于西部地区“农村寄宿制学校建设工程”,大力实施国家西部地区“两基”攻坚计划。此外,还要求各地组织实施“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”、“大中城市学校对口支援本省(自治区、直辖市)贫困地区学校工程”和对西部地区“两基”攻坚县教育对口支援工作。还采取了重点巩固农村初中义务教育,切实降低农村初中辍学率,加大对残疾儿童少年接受义务教育的扶持,以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主,保障流动人口子女接受义务教育等措施,对3500万以上贫困学生实施了免课本费、免杂费、补助贫困住宿生生活费的“两免一补”政策。同时,社会各界纷纷开展义务教育扶贫救困活动,如团中央支持的“希望工程”和全国妇联的“春蕾计划”等,都取得了很好的效果。


  本届政府进一步把农村教育摆到了“重中之重”的战略地位。2003年,国务院作出了进一步加强农村教育工作的决定,召开了建国以来第一次全国农村教育工作会议,出台了新增教育经费主要用于农村的重大决策,集中了更多的精力和财力,实施了一系列重大工程项目和政策,多年来影响农村义务教育的一些突出问题开始得到解决,农村教育面貌发生了深刻变化,进入了前所未有的快速发展时期。


  3.适时调整义务教育的宏观管理体制和经费投入体制,不断扩展免费范围


  义务教育开始起步的20世纪80年代,在国家财力不足的情况下,我国采取了两项重要的政策。一是根据1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》“基础教育管理权属于地方”的原则,建立了基础教育地方负责,分级管理的体制。这一体制在当时对调动地方政府举办义务教育的积极性发挥了重要的作用。二是为了广泛调动社会资源,采取了多渠道筹措教育经费的政策,在农村地区开辟了教育捐资集资和农村教育费附加等经费筹措渠道,包括原《义务教育法》第十条规定“免收学费”,但《实施细则》第十七条规定“可收取杂费”,以适应不同地区的发展需要。这在一定程度上缓解了农村义务教育经费短缺的状况,支撑了农村义务教育的迅速发展。历史将永远铭记,在义务教育普及的过程中,各级地方政府所付出的艰辛努力和广大人民群众所提供的巨大支持。


  随着我国经济社会的发展变化,针对各地经济社会发展不平衡,基层政府教育费负担过重等问题,同时考虑到税费改革后农村义务教育出现的新情况,2001年,国务院召开全国基础教育工作会议,明确了农村义务教育“实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”,并逐渐加大了中央和省级政府对义务教育的财政转移支付力度。这些措施促进了义务教育经费来源结构的积极变化。2004年农村义务教育预算内拨款占到了农村义务教育总投入比例的80.6%,改变了长期以来农村教育主要由农民负担的状况。这是我国教育发展史上一个具有标志性意义的重大变化。


  2005年12月24日,国务院发布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,要求为了促进农村义务教育的发展,要按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区,适当兼顾东部部分困难地区。


  2006年,西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费;2007年全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担,西部地区为8∶2,中部地区为6∶4,东部地区除直辖市外,按照财力状况分省确定。并要求提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平,2009年中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额。此外,对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。从2006年至2010年5年间,中央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约2182亿元。“两免一补”政策的实施和“管理以县为主,财政分级负担”机制的逐步确立,加强了农村义务教育经费保障机制,为逐步过渡到全面免除学杂费的义务教育奠定了坚实的基础。


  在“穷国办大教育”的背景下,20年来我国义务教育事业的跨越式发展无疑是个奇迹,这是政府、学校和全社会共同奋斗的结果。但是,我们也要清醒地看到,进入21世纪以后,国内经济社会的发展和国际环境的变化对义务教育提出了新的、更高的要求。与20年前相比,义务教育的社会背景、物质基础、体制环境和自身发展水平都发生了重大变化。一是社会对素质教育和人的全面发展的要求日益迫切;二是义务教育法制保障需要加强;三是义务教育面临着众多新的课题和挑战,需要解决很多新的问题,如均衡发展、教育公平、教育质量、流动人口子女就学保障等等。这些迫切需要进一步完善义务教育的相关法律。此次《义务教育法》的全面修订,是在全面总结我国普及义务教育的历史经验的基础上,适应新时代的要求,用法律形式巩固和发展已有的普及义务教育成果,把很多好的政策和成功经验加以法制化的过程,是在科学发展观指导下与时俱进的制度创新。


  三、贯彻《义务教育法》需重点关注的若干问题


  《义务教育法》的颁布实施,对义务教育的改革与发展提出了新的更高的要求。我们要真正落实《义务教育法》的各项规定,需要重点关注以下几个问题。


  1.促进义务教育均衡发展,提高义务教育质量


  《义务教育法》规定,“均衡安排义务教育经费”、“缩小学校办学条件差距”、“均衡配置本行政区域内学校师资力量,组织校长、教师的培训和流动”等。但从目前情况看,全国和省域内公共教育资源地区间、城乡间存在许多差距,有些差距还较为突出。如:生均拨款水平,中西部地区过低,与东部地区的差距进一步拉大;省域内义务教育生均预算内公用经费的城乡间、县际间差距依然较大,部分省还在扩大。因此,促进义务教育均衡发展将是一项长期的、艰巨的和复杂的工作。


  当前的首要任务是在区域内部,特别是在县(市、区)域范围内,率先促进义务教育均衡发展。区域内部如何加大经费保障力度、如何实现教育资源共享、如何促进校长教师交流、如何科学实施生源调配、如何扶持帮助弱势群体、如何加强完善监督评估,这一系列的问题还有待于深入的探索与实践。


  2.切实落实政府责任,强化义务教育经费保障机制


  如何切实保障免除学杂费后的中央与地方财政补助资金落实到位。首先,要确保中央财政、省级财政下拨的教育经费专款专用,杜绝教育经费被挪用的行为;其次,实施免费义务教育的资金是专项资金,保证这笔专项资金在各级财政预算中单列,并从当年新增财力中安排,而不占用教育经费的正常增量;第三,要不断加强省级政府实施免费义务教育的统筹力度。具体包括:统筹安排中央转移支付的资金;统筹确定省级及省级以下各级政府的经费分担责任;统筹制定辖区内实施免费义务教育的各项具体政策措施。


  我们要高度重视免除学杂费后可能出现的经费缺口。一是公用经费。尽管国家在免除学杂费的同时,还安排资金同步提高农村中小学公用经费的保障水平,实行边“免”边“补”,“补”大于“免”的做法,但要使这一政策真正落实到位,仍然需要付出相当大的努力。国家教育督导团日前发布的《国家教育督导报告·2005》显示,截至2004年底,全国还有163个县的小学,142个县的初中生人均预算内公用经费拨款为零,维持学校的运作基本是靠向学生收杂费。另据2004年统计,目前全国有一半以上县小学生均公用经费(含预算内外)低于300元,在免除义务教育学杂费之后,农村义务教育学校的公用经费能否切实得到保障,将是一个非常严峻的考验。二是教师工资。多年来,一些农村地区义务教育教师工资缺乏有效的保障,免除杂费后可能出现教师实际工资水平下降的问题,对此,各地还需要采取有力措施加以解决。三是农村学校率先实行免除杂费政策以后,进城务工农民的子女逐步返回原户籍所在地就读,原来辍学的学生也可能返回学校。部分学校可能因学生增加,出现扩建校舍、增加师资和教学仪器设备的压力,学校的正常运转能否得到保障,也需要引起足够重视。


  3.深化教育教学改革,全面推进素质教育


  根据《义务教育法》关于全面实施素质教育的规定,我们要深入改革教学制度,优化课程设置,降低课程难度,精简教学内容,提高教师素质,改进教学方法,减轻课业负担,确保中小学生德、智、体、美全面发展。但从目前义务教育发展的现实看,推进素质教育仍然存在很多困难和问题,面临着诸多挑战。如:一些学校仍然存在着重智育忽视德育、重课堂教学忽视社会实践、重考试成绩忽视学生综合能力等不良倾向,加重了学生的课业负担,压抑了学生的创新精神和实践能力,违背了教育发展的规律。


  实施素质教育必须抓住关键环节,实现重点突破。当前,如何加强德育工作,改善办学条件,深化教育教学和人才培养模式、招生考试制度、教育评价制度等改革,都是贯彻实施《义务教育法》,全面推进素质教育过程中需要继续予以关注的问题。特别是进一步提高义务教育阶段教师的素质,尤其是农村地区教师遵照素质教育的要求实施教学的能力,势必成为今后的工作重点之一。


  4.加强义务教育学校收费管理,治理教育乱收费


  义务教育学校出现乱收费的原因是多方面的,既有认识不到位、经济利益驱动等原因,也有教育体制不健全、教育资源配置不合理、地区发展不平衡以及监督检查不严等原因。这些需要有针对性地、具体地加以解决。《义务教育法》新规定的教科书的编写、审定、出版、选用以及相关的基准价-零售价等一系列制度,有些牵涉到现行出版发行的体制制度,如何确保依法执行,还有许多复杂的问题需要解决。为此,教育部不久前发布了《关于贯彻<义务教育法>进一步规范义务教育办学行为的若干意见》,明确要求,要切实落实政府举办义务教育的责任,进一步巩固和完善义务教育经费保障机制,把维持学校运转的日常经费和事业发展的建设经费全面纳入财政预算,不留缺口。在义务教育经费保障机制建立之后,公办学校按照国家规定开展的教育教学活动和合理的办学支出要从公用经费中开支,不得自行以各种形式向学生和家长收费。省级教育行政部门要全面清理义务教育阶段公办学校的服务性收费项目,坚决废止与国家法律法规政策相违背的收费项目。这些政策原则是贯彻《义务教育法》、从根本上治理义务教育乱收费问题的具体体现,今后就要看各地保障机制到位的进度了。


  5.加强政府统筹,解决农民工子女接受义务教育问题


  《义务教育法》对于农民工子女接受义务教育问题的规定比较原则,具体如何落实,还需要各地加以细化。目前,各地对于免费义务教育对象的划定是:本区域农业户口(含城镇农业户口)在普通中小学(包括民办学校)就读的义务教育阶段学生,跨县流动的义务教育阶段学生暂不列入免费对象。此外,在农村地区免除杂费,而城镇地区尚未免除杂费的情况下,可能出现的情况是:农村学校已在实施免费义务教育,而农民工子女还必须同城市学生一样缴纳杂费。


  农民工子女享受免费义务教育问题,在实际操作过程中可能会面临一系列难题。《义务教育法》规定,“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”即明确了流入地政府的责任,相应的经费能否落实?从促进教育公平、扶持保护弱势群体的角度看,这是贯彻《义务教育法》和推进免费义务教育进程中必须认真处理的一个重要问题。

 

  《中国教育报》2006年9月2日第1版



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{编辑:李红}

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