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推进高等教育管办评分离的思考

www.jyb.cn 2015年09月18日   来源:《北京教育》杂志

  “管”:要以“清单管理”为抓手,向“有限政府”转变 

  实行清单管理方式是简政放权、促进政府职能转变的重要手段。本届政府将“权力清单”“责任清单”和“负面清单”的组合拳作为落实简政放权的重要抓手。正如李克强总理在2014年的达沃斯论坛开幕式致辞上所指出的:一方面,要拿出完整的“权力清单”,政府应该干什么,“法无授权不可为”;另一方面,要给出“负面清单”,政府要让企业明了不该干什么、可以干什么,“法无禁止皆可为”;此外,就是要理出“责任清单”,政府该怎么管市场,“法定职责必须为”。[1] 

  1.“权力清单”表现为对大学行政审批制度改革的深入推进 

  在高等教育领域内,具体来讲,“权力清单”方面主要表现为大学行政审批制度改革的深入推进。在传统计划经济体制的影响下,我国政府对高等教育一直是集权化的政府控制模式。随着经济体制的改革,政府控制模式有所弱化,但政府仍在很大程度上控制着高等教育管理的各项权力,对高等教育的管理进行过多的行政干预,如项目评审、教育评估、人才评价和检查事项等。大学办学自主权有限,社会力量难以参与高校治理。政府要减少对高校办学的行政干预,取消和下放行政审批事项,把权力关进制度的笼子里,这样才能防止公权滥用、减少寻租现象,使政府真正履行为高校、受教育者服务的职责。 

  2.“负面清单”主要表现为对高校、社会评价机构开展的监管工作 

  推进管办评分离,让政府简政放权并不是让政府将所有权力下放,更不能以简政放权为名放弃监管之责,而是要求政府真正承担起社会秩序的维护者角色,有效推行法律政策,有效实施各类监管。通过“负面清单”以形成公开透明、预期稳定的制度安排,促进高校和社会评价机构的创新活力充分迸发。一是要监管高校的办学行为,这要求政府在依法明确和保障各级各类学校办学自主权的同时,制定禁止高校自主办学可能采取的机会主义行为,如乱收学费、砍掉冷门专业、功利倾向等。在此“负面清单”之外的事项,学校均可自主决定,并且要尽量缩减“负面清单”事项的范围,更多采取事中、事后监管方式。二是要监管社会中介机构的评估行为,实行“元评估”,即对评估机构评估过程进行监督和管理,并不直接参与评估。[2]政府监管的目的在于保障社会组织评估的科学性与客观性,确保社会组织在运用评价权力时不会偏离为高等教育发展服务的轨道。 

  3.“责任清单”表现为政府组织的优化与宏观管理水平的提升 

  “责任清单”管理要求转变政府的微观管理为宏观调控,将“掌舵”与“划桨”职能分开。传统的高等教育管理体制中,政府集高校办学者与管理者于一身,热衷于对高校内部自身事务的管理,样样包揽,扮演“全能政府”的角色。根据有限政府理论,政府的知识是有限的, 政府知识的这种有限性决定了政府有限理性的存在, 政府的功能也是相当有限的,而无限的政府干预一定会失败。[3] 为弥补政府大包大揽所产生的“政府失灵”,需要引入社会力量来监督政府的行为。在“责任清单”管理下,要求教育及相关政府部门通过公报、官方网站等便于公众知晓的方式,向社会全面公开其组织结构、管理职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项,为公民、法人或者其他组织提供优质服务,让权力在阳光下运行。政府在减少对高校微观事务的管理后,可以更好地关注和把握高等教育的宏观发展方向与重要议题,如制定高等教育发展规划、确立高等教育不同时期的发展目标、各地区高等教育的发展规模速度、高等教育宏观资源配置等,进而提升宏观管理的水平。各级政府可依据“责任清单”的职能精简和优化原有的行政组织机构,促进权责统一、分工合理的行政管理体制的形成,从而提高行政管理的效率。 

  “办”:要以“大学章程”为统领,向“多元共治”转变 

  自2012年1月1日《高等学校章程制定暂行办法》施行以来,教育部已核准北京大学、清华大学、中国人民大学等多所部属高校的章程,北京市教委也首批核准了市属五所高校的章程。章程的建设对于我国现代大学制度的完善具有里程碑式的意义,但章程文本的制定只是“破题”,现代大学制度的探索任重而道远。下一步,要梳理各项规章制度,健全管理机制,进一步完善以学校章程为核心的现代大学制度和治理结构,着力加强章程执行和监督机制建设,不断提高依法治校水平。 

  1.以大学章程为统领,理顺和完善规章制度 

  大学章程是高校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。大学章程对大学与政府的权利义务关系进行清晰的界定:对外,有利于赋予政府有限的权力,划分政府干预高校办学的边界,保障大学办学自主权的实施,大学章程也是自治的“宪章”,对组织机构、职责范围、领导机制等内部治理结构问题作出了规定,是大学进行自治的规则和依据;对内,相对于师生员工来说,大学在行政法授权范围内行使行政职权,章程应对大学行使行政职权的方式、范围、流程等进行规定。[4]在大学章程的统领下,下一步的工作应是理顺和完善各项规章制度,制定并完善教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、安全、对外合作、学生组织、学生社团等方面的管理制度,建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等,形成健全、规范、统一的制度体系。 

  2.探索理事会或董事会制度,实现多元主体共同治理 

  自20世纪90年代以来,随着治理理论的兴起,治理(Governance)已成为21世纪大学管理的新趋势,各国纷纷设立董事会制度或加强其建设。美国加强了董事会领导下的校长负责制的治理结构;英国新的教育立法规定1992年后成立的大学要设立董事会(Board of Governance) 和学术委员会(Academic Board )的两会制治理架构;日本2004年实施了国立大学法人化改革,大学治理由校长高管会(Board of Director)、经营协议会(Administrative Council)和教育研究评议会(Education and Research Council)三大机构组成。由此可见,发达国家通过董事会来实现社会、政府、学校等多元主体共同参与高校的治理,并形成与学术机构和行政机构之间的制约关系。我国当前公立大学所成立的董事会严格来讲并不是治理机构,而是一种类似于基金会性质的筹资机构,或者是一种产学研合作机构。结合国内大学董事会的现状与问题,对我国公立大学董事会建设提出以下建议:一是在公众对高校公权力监督缺失的情形下,我国应以法律形式授予董事会审议权、咨询权与监督权;二是董事会的治理实行利益相关者共同治理的模式;三是明确划分董事会与学校党委、校长等管理主体间的职能关系;四是董事会规模21人为宜,由政府官员4人,学校校长、书记及其他党委成员5人,校外专家2人,社会精英4人和师生代表6人共同组成;五是董事会成员以任命或选举的方式产生;六是董事会以定期召开常务会议和不定期会议的方式运行。 

  3.完善高校信息公开制度,加强社会的舆论监督与问责

  高校信息公开是推进 “社会评教育”的信息基石。校务信息,是高校在实施教育教学和管理过程中所产生的事务及其有关信息,涉及到学校公共利益的价值取向、管理方式、学术意愿和实现模式。信息公开就是将学校的重大事项公开,让学校内部、学校外部的社会人士关心、参与和监督学校的大事,实现依法治校、民主决策、民主管理。2014年7月25日,教育部制定发布《高等学校信息公开事项清单》,要求教育部直属75所高校在2014年10月31日前向社会全面公开清单所列10个大类50条具体项目,同时要求地方高校和有关部门所属高校根据各省级教育行政部门和主管部门的要求做好清单落实。目前,“985工程”高校中多数都已建立了信息公开的平台,但与英国、法国、美国相比,在权威性、完备性和操作性等方面仍存在较大差距。一是配套制度尚不完善,如涉及高校办学自主权、保护个人隐私、保护商业秘密等的规定一直没有出台;二是可操作性和可评估性程度较低,如何落实及检验高校的信息公开成效仍然悬而未决[5];三是高校招生和财务的信息公开仍有待扩展和深化,特别是高考招生综合改革的背景下,招生条件、考试程序、评价准则与结果等招生制度的公开化。 

  “评”:要以“独立客观”为准则,向“社会评估”转变 

  教育评估起源于新自由主义的管理思潮。教育评估组织是调整政府与高校之间关系的“缓冲阀”,可以在政府、市场与高校之间形成合理的张力,以应对政府与市场双重“失灵”情况下的困境。[6]当下,我国的高校教育评估仍以教育行政部门组织评估为主,因此如何培育社会中介组织,开展独立客观的评估是推进管办评分离的关键。 

  1.健全法律运行机制,保障评估的合法性 

  我国与教育评估相关的法律法规有《普通高等教育评估暂行规定》《教育督导暂行规定》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等。但这些法律法规中都尚未对教育评估中介组织及其活动的法律地位给出明确的界定。因此,目前社会中一些独立性较强、且有影响力的社会组织发布的大学评价,如广东管理科学研究院武书连的《中国大学评价》,中国科学研究评价中心的《高校综合竞争力排行榜》,网大中国的《中国大学排行榜》以及校友会的《中国大学排行榜》等,都因缺少政策法规上的合法性,所发布的大学排行榜的权威性和可信性仍受到大众质疑。因此,推进社会依法评价的第一步是要在该领域尽快出台新的法律、法规,以支持和规范教育评估机构的发展。 

  2.培育社会中介机构,保证评估的独立性 

  目前,我国的高校评价仍是采用政府集权的高等教育评估模式,主要是政府行政部门下的评估机构,如教育部学位与研究生教育发展中心、教育部高等教育教学评估中心等。根据新自由主义的管理理念,评估机构必须独立于政府,这样才能够保证高等教育的评估不受政府意志的影响,从而保证高等教育教学与学术的自由性。从国际经验来看,“发达国家都倾向于利用非官方、独立的社会评估中介机构进行大学评估。在荷兰,非官方中介机构‘荷兰大学协会’负责对高等院校的教育评估工作;在韩国,作为高等教育主要评估机构的韩国大学教育协议会是韩国唯一的大学民间团队”。[7]政府在评估中的作用甚微,一些政府的官方机构只是进行“元评估”,即对评估机构评估过程进行监督和管理,并不直接参与评估。 

  3.评价手段、方法要科学规范

  我国评估中介组织在现阶段的实际运行中面临的另一问题是,评估的技术和方法制约评估结果的效度和信度。国外关于高等教育的评估主要有两类:一类是对高校投入产出的系统评估,这类评估要求学校建立完善的信息数据库来保证信息的充分与准确,在此基础上作出客观的高校绩效评估。另一类是高等教育质量的评估,这类评估以学生为中心,关注对学生学习成果的评价,如经合组织(OECD)开发的高等教育学习成果评价项目(AHELO),该评估项目包括对“通用技能”“经济学”“工程学”三个方面学生掌握的知识和技能的测评,目前已有日本、韩国、加拿大、澳大利亚等17个国家决定参与这一国际测评。[8]我国高等教育社会评价中介组织应在进一步完善和改进已有评估方法和技术的同时,吸收相关学科的方法,努力研究和探索新的技术方法,积极创造并使用新的工具和手段,建立起各级高等教育管理信息数据库及网络系统,并探索开发对大学生学习成果的测评工具。 

  4.评估组织的专家构成应具有广泛的社会代表性

  评估组织的成员水平及构成是影响评估质量的重要决定因素。评估组织的专家构成应具有广泛的社会代表性,体现公众意志,实现社会对高校的问责。专家组成中:一是要包括高等教育领域的专家学者,熟悉高等教育的理论前沿和国际高等教育发展趋势,为评估的导向性指明方向;二是要包括社会各行业有丰富实践经验的专家、企事业单位的精英人士,可以对高校毕业生质量作出客观的评价;三是要有掌握评估技术的专家,保证评估的方法和手段具有较高的信度和效度。(柯文进 姜金秋 作者:首都经济贸易大学,柯文进系学校党委书记 ) 

  本文系国家社科基金管理学一般项目“推进管办评分离的高校治理改革路径研究”,编号: 15BGL177;北京市哲学社科规划委托课题“推进大学管办评分离的体制与机制研究”,项目编号15JYA003 

  【参考文献】 

  [1]李克强总理在2014夏季达沃斯论坛开幕式发表致辞(全文)[N]新浪财经. http://finance.sina.com.cn/china/20140910/175020256807.shtml.2014-09-10. 

  [2]乐美玲,辛涛.高等教育评估的几个关键问题[J].清华大学教育研究,2015(2):48-52. 

  [3]龙献忠.政府公权力的重构与高等教育治理[J].高等教育研究,2005(11):34-38. 

  [4]柯文进.关于大学章程制定中法律地位、外部关系与内部治理结构的思考[J].北京教育(高教),2013(4):15-18. 

  [5]施晓光,李俊.美国、英国、日本高等学校信息公开研究[J].国家教育行政学院学报,2014(7):86-91. 

  [6]章宁,李峻.高等教育评估中的社会参与机制研究[J].国家教育行政学院学报,2013(7):59-63. 

  [7]乐美玲,辛涛.高等教育评估的几个关键问题[J].清华大学教育研究,2015(2):48-52. 

  [8]陈涛.一种全新的尝试:高等教育质量测评的动向—OECD“高等教育学习成果测评”的设计与实施[J].比较教育研究,2015(2):30-37.



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{ 编辑:刘继源 }

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