全球高等教育公平的“晴雨表”

近日，在英国阿斯顿大学召开的纪念首个“世界高等教育机会日”大会上，一份基于71个国家和8个跨国组织（如世界银行、欧盟和东盟等）的调查研究报告《全世界——全球高等教育公平政策》发布。这份“晴雨表”报告显示，全世界高等教育参与机会仍然不平等,大量国家对于促进高等教育公平只做了表面文章；调查中超过2/3的国家没有制定任何促进公平的目标。

这项调查研究由全球高等教育专家萨尔米完成。联合国教科文组织2016年发现，在70多个低收入国家中，只有1%最贫困的25—29岁成人完成了至少4年的高等教育，而最富裕人群的这一比例为20%。在此基础上，萨尔米研究了71个国家的高等教育机会公平政策，同时分析了提供政策建议、技术支持和财政支持的相关多边和区域机构的公平促进政策，探索了哪些国家层面的高等教育政策文件提及高等教育获得与机会公平，哪些政府设定了特定公平群体学生的参与和成功目标，以及哪些国家制定了消除不公平的战略和计划。

该调查发现，全球高等教育机会公平取得了很大进步，如智利、菲律宾和南非免除了最贫困学生的学费；澳大利亚、巴西和罗马尼亚的原住民可以获得更多高等教育助学金等。但是，调查也发现，许多国家学生贷款激增，快速增加的难民青年很难获得高等教育机会等，从公平的视角可能对许多学生产生不利的影响。

除了一些正从自然灾害或政治危机中恢复的国家之外，公平都是世界各国政府高等教育议程中的一个优先主题。但是，调查显示，一些国家除了存在官方有关公平的申明外，公平议程的推进只是表面文章。许多国家的政府并没有明确的公平促进策略，也没有界定具体的支持目标，更没有调动充足资源支持困难群体，或出台相关行动帮助学生完成大学学业。在参与调查的国家中，只有32%的国家确定了特定群体高等教育参与目标。

调查发现，与非金钱的机会干预相比，各国政府在促进公平进程中更多关注经济援助。在大量高等教育体系中，最低收入群体的学生可以免学费，如加拿大安大略省和新不伦瑞克省、智利、爱尔兰、意大利、日本、菲律宾和南非；助学金和奖学金是各国促进高等教育公平的第二种金融工具。例如，哥伦比亚为在大学入学考试中获得高分的、来自最低的2/5收入群体的学生给予助学金；巴基斯坦政府使用助学金和奖学金来促进女生上大学的机会。

获得最普遍支持的非金钱干预计划包括平权行动、改革招生标准、拓展服务、桥梁课程及保留课程等项目。目前，越来越多的国家正以综合的方式，结合经济及非金钱干预来消除处境不利学生参与高等教育的障碍。

还有一些国家通过大学激励措施来为学生提供直接支持，鼓励大学采取积极行动，提高高等教育获得与成功的机会，如将公平指标融入拨款计划中，设定专款供大学用于公平干预计划，或者将与公平相关的标准纳入质量保障进程中等。萨尔米指出，比较参与调查的71个国家的公平政策，可以将它们分为四大类：

新兴的公平政策——包含9个国家，这些国家阐述了宽泛的公平政策原则和目标，但是在具体政策、计划和干预方面涉及很少。这些国家缺乏必要的资源和政治稳定性来详细描述和维持可靠的高等教育公平政策。

发展中的公平政策——包含33个国家，这些国家制定了公平促进战略，但是还没有界定具体的政策计划或者在这一领域投入更多。

完善的公平政策——包含23个国家，这些国家制定了公平促进战略，也出台了配套政策、计划与干预措施。

先进的公平政策——包含6个国家，这些国家已经实施了综合的公平促进战略，一些国家甚至设立了专门的公平促进机构。这些国家致力于确保各政策目标、各公平群体的改进目标、资源和质量保障标准的统一与协调。

在所有参与调查的国家中，澳大利亚、古巴、英格兰、爱尔兰、新西兰和苏格兰在促进高等教育获得与成功机会公平政策承诺方面最为突出。澳大利亚联邦政府资助位于科廷大学的一个研究中心，负责研究和监测高等教育公平，并向政府提供基于证据的建议。

印度政府也为几所大学的研究中心提供经费以开展公平问题研究。英格兰曾设立“机会公平办公室”负责公平促进，但2017年政府撤销了这一机构，将责任移交到新成立的学生办公室。哥斯达黎加和巴拉圭建立了专门机构研究和监测高等教育公平。

参与调查的国家中，有11%的国家制定了一个综合的公平政策文件；另外11%的国家制定了针对特定群体的公平政策文件，如性别、残疾人群或原住民学生等。澳大利亚、奥地利、印度、爱尔兰、摩洛哥、苏格兰和威尔士制定了宏观层面的高等教育公平战略；而阿富汗、哥斯达黎加、厄瓜多尔、危地马拉、新西兰、巴拉圭和秘鲁制定了特定目标群体的公平战略；哥伦比亚两者都有。

此外，该调查还发现，低收入家庭的学生和残疾学生是经常被纳入高等教育政策文件中的两个公平目标群体，女性和少数族裔学生需求也经常被提及。例如，阿富汗高等教育部制定了高等教育性别平等战略，玻利维亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、危地马拉和新西兰制定了原住民学生高等教育公平战略。还有一些国家增加了新的公平目标群体，如美国增加了第一代移民学生；哥伦比亚、厄瓜多尔和西班牙将性虐待或暴力的受害者纳入公平群体；墨西哥、俄罗斯和越南将伤病残军人或公务员的子女纳入公平群体；丹麦将非官方语言的学生纳入公平群体。

萨尔米强调，此次开展的首次国家层面的高等教育公平政策调查仅仅撕开了这一问题和挑战的表层，他希望下一阶段的公平政策调查关注点为，哪些干预政策在什么条件下实施最为有效。

（作者单位：北京教育科学研究院信息中心）

《中国教育报》2018年12月28日第5版