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近年来,普及学前教育成为各国教育发展的趋势之一。近日,我国国务院总理李克强在作政府工作报告时强调,要多渠道增加学前教育资源供给。经合组织一项关于其成员国学前教育投入情况的调查显示——

入园率高低与成本分担有关

发布时间:2018-03-30 作者:唐科莉 来源:中国教育报

经济合作与发展组织(OECD,简称经合组织)发布的一份《教育指标关注》报告聚焦学前教育的成本分担情况,并分析了经合组织成员国的成本分担模式对学前教育入园率的影响。该报告中的学前教育包括0岁至2岁的儿童早期教育和2岁至5岁入学之前的教育和保育。

该报告表示,学前教育正日益成为经合组织各成员国教育体系的重要组成部分。各国已经形成了不同的制度和经费筹措体系,以促进学前教育参与。学前教育参与率与政府和家庭或非政府机构提供的资源数量相关,也与经费的分配方式相关。

面向所有儿童提供至少一年免费学前教育与保育已成为大多数经合组织成员国教育政策的常态。据统计,在大多数经合组织成员国,特别是欧盟国家,政府的学前教育支出量较大,因此学前教育参与率较高。经合组织成员国有70%的3岁儿童和90%的4岁儿童已注册入园,此外,更年幼儿童的学前教育参与率也较高,近40%的2岁儿童已注册入园。

学前教育谁来支付

在大多数国家,早期儿童教育机构的经费来自政府或私人,但是所承担的份额存在显著差异。该报告显示,在一些国家,如比利时、爱尔兰、卢森堡和拉脱维亚,政府支出涵盖了学前教育几乎所有的成本,但在澳大利亚、日本、葡萄牙和英国,家庭则承担了更大份额。

目前,由于各国政府并没有完全承担学前教育的成本,因此与其他教育阶段相比,家庭或非政府机构被迫承担了学前教育总支出的更大份额。从经合组织各成员国平均水平来看,家庭或非政府机构承担了学龄前儿童教育发展项目支出的31%、学前教育项目支出的17%。然而,家庭或非政府机构更多负担着学前教育机构的非核心支出,而公共服务部门涵盖了近90%的学前教育核心事业和服务的成本。

核心服务包括教学人员、学校建筑、学校书籍和教学资料等费用。教育支出还包括辅助性服务、一般性管理和其他活动的支出。其中,辅助性服务包括学生的福利服务,如餐食、学校健康服务和交通等。家庭或非政府机构承担这部分辅助性服务成本占更大份额,有数据的成员国平均达到了54%,特别是在爱沙尼亚和以色列,家庭或非政府机构的经费甚至涵盖了辅助性服务的全部成本。

转移支付与补贴有何作用

该报告指出,很多国家政府即使对参与学前教育的家庭或非政府机构提供补贴,但是与学前教育总支出相比,政府转移支付或支付给家庭或非政府机构的补贴通常较低。但是,有些国家对家庭或非政府机构提供的支持涵盖了学前教育成本的更大份额。例如,在澳大利亚、哥伦比亚和丹麦,家庭或非政府机构承担了1/5或更大的学前教育成本,但是他们获得政府以转移支付形式提供的财政支持更大,超过了政府对学前教育总支出的5%。

平均而言,经合组织各成员国的地方政府从中央政府和地区政府获得的财政转移支付经费累计达到公共教育总支出的13%。在一些国家,这些转移支付数额更大,例如韩国、匈牙利和美国,加上来自中央和地区政府财政转移支付后,地方政府学前教育支出占公共总支出的比例分别增加了96%、63%和42%。

该报告分析,与更高教育阶段相比,学前教育在经费和管理方面更加分权化,这会影响学前教育服务的组织和提供形式。经费和决策制定权转移到地方一层,促使学前教育与家庭和地方需求的结合更加紧密,但是也可能扩大区域间学前教育机会与质量的差异。

根据统计,平均而言,经合组织各成员国考虑了来自中央和地区政府的转移支付后,地方政府提供的学前教育经费占经费总量的48%。在经合组织成员国中,哥斯达黎加、爱尔兰和新西兰的公共经费完全由中央政府承担,爱沙尼亚、挪威、冰岛、斯洛伐克和英国则几乎完全由地方政府承担。而在其他国家,如阿根廷、比利时和西班牙,地区政府则发挥着更大作用。

学前教育参与率受何影响

随着学前教育重要性的提升,各国政府面临如何提高学前教育机会的挑战。该报告指出,政府能够控制的关键变量之一,是公共支出水平,包含教育投入、转移支付对家庭或非政府机构提供的补贴。

该调查发现,入园率与公共支出水平存在相关性,学前教育生均公共支出最高的国家也是学前教育入园率最高的国家,反之亦然。例如,冰岛、挪威和瑞典的2岁至4岁儿童学前教育注册率超过90%,而爱尔兰和瑞士生均学前教育支出水平和注册率都较低。然而,卢森堡是生均学前教育公共支出水平最高的国家之一,但是注册率却低于60%。主要原因是,卢森堡经费分配优先关注学前教育的质量而不是更高的注册率,该国生师比更低,而且教师工资更高。

一些国家尽管学前教育政府投入相对较低,例如以色列和西班牙,但2岁至4岁儿童学前教育注册率也高于80%,家庭或非政府机构承担了近25%的学前教育总经费。

该调查还发现,家庭或非政府机构的学前教育高支出不一定会转化为更高的师生比。例如,斯洛文尼亚和荷兰生均学前教育支出相同,但是斯洛文尼亚学前教育生师比更高,平均16名儿童配一名教师,而荷兰为8名儿童配一名教师。报告分析,经费投入有可能转化成了教师更高的工资、更多的教学资源和更好的学校设施。例如,荷兰将更多经费指向教师工资部分,而斯洛文尼亚将更多经费用于购买教学资源和日常用品、学校建筑的维护、学生餐食及学校设施配置等。

(作者单位:北京教育科学研究院信息中心)

《中国教育报》2018年03月30日第5版 

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