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欧美国家引导普惠性托管

发布时间:2018-04-20 来源:中国教育报

    ■国际观察·世界各国“三点半难题”的解决之道(上)

    今年全国两会上,“三点半难题”再次被抛出,成为家长关注的焦点。纵观全球,放学后无人接送、无处可去的孩子怎么办,是大多数国家都面临的问题。

    美国从20世纪80年代就开始关注这群被称为“挂钥匙的儿童”,开设集中托管的场所;澳大利亚和法国则充分发挥政府职能,将课后托管服务变成像教育一样的普惠性政策;英国则鼓励市场化的托管服务,在托管费用水涨船高之后,开始探索解决低收入家庭儿童的托管问题。

    同样的“三点半难题”,不同的解决之道。本版将围绕这一话题,呈现部分欧美国家的政策和做法,以期对我国的课后托管服务政策提供借鉴。

美国:社区学习中心集中托管青少年

周红霞

21世纪社区学习中心项目资金的一个重要来源是政府拨款。在2018年度的财政预算中,美国联邦政府为该项目拨款11.84亿美元。

20世纪以来,随着女性进入劳动力市场,美国大多数青少年成为了“挂钥匙的儿童”。课后时间变成了缺少成人监督和指导的真空地带,导致很多学生在放学后处于不安全状态,甚至可能遭遇暴力问题或者陷入药物滥用尤其是吸食毒品的危险。

1983年,美国国会针对“挂钥匙的儿童”通过了《儿童决议》,旨在帮助参与社会工作的父母解决其子女放学后无人监管和看护的问题,以减少儿童发生意外和接触危险的可能。

    安全且有益身心的活动中心

21世纪社区学习中心由美国联邦政府拨款资助,是克林顿政府推行的美国课后教育服务的一种主要形式。1994年,21世纪社区学习中心正式建立,旨在为青少年提供课前、课后辅导及暑期学习活动,让他们在家长无法照管的情况下有一个安全而且有益身心的去处。

2001年,21世纪社区学习中心项目被完善并写入《不让一个孩子掉队法案》。美国政府再次强调了课外托管教育的重要性,并进一步提出给予财政保障,每年通过联邦拨款给各州在学校或其他机构设立的学习中心,为学生提供丰富的课余活动。

2015年,时任美国总统奥巴马签署的《让每个学生成功法案》更加丰富了21世纪社区学习中心项目的服务内容,明确为学生提供更加广泛的课后服务、计划和活动,如青少年发展活动,营养健康教育,毒品和暴力预防计划,学业辅导计划,艺术、音乐、健身和健康计划,技术教育计划,金融扫盲计划,环境素养课程,数学、科学、职业技术课程等。

发展至今,21世纪社区学习中心已逐渐成为美国常规教学之外非常重要和普遍的教育服务形式,其目标也越来越体现为补充教育、提升教育和全面教育的充分融合。

    社区教育与课外教育有效结合

社区教育是美国教育系统的一个重要组成部分和特色部分,美国21世纪社区学习中心项目正是以此为基础,将社区教育与课外教育有效结合,将社区、学校等多方力量充分整合而建立的。

美国用于课后教育的资金来源于学生家长的缴费、联邦政府拨款、各州和地方政府资助以及企业和个人基金捐赠等诸多方面。21世纪社区学习中心项目资金的一个重要来源是政府拨款。在2018年度的财政预算中,美国联邦政府为该项目拨款11.84亿美元。

美国大多数学习中心设在学校内,通过社区内的各种机构和部门相互协作,为学生提供丰富的课外活动,平均每周开放13.8个小时,每周开放5天,每年开放32周。工作人员中有24%为志愿者,76%为领薪人员。服务对象中,30%为高中生,26%为初中生,44%为小学生。

    家庭收入与学业成就双丰收

2017年11月,美国课后联盟发布的一份成效评估报告,指出学习中心对学生的学业、上学出勤率、学习参与度、日常行为和基本技能方面均具有积极影响。

美国加利福尼亚州的“放学后的安全和丰富”项目对该州高中的21世纪社区学习中心项目经过三年的数据追踪发现,参加项目的学生获得了更高的英语和数学测评分数,并在高中毕业考试中,英语和数学成绩也都比未参与者更好。

得克萨斯州的调查发现,经常参加21世纪社区学习中心项目的学生显著提高了他们的上学出勤率;西弗吉尼亚州对社区学习中心进行的全州性评估发现,参加该项目的学生中,有70%改善了家庭作业的完成情况并提高了课堂参与程度。

内华达州社区学习中心的教师表示,经常参加该项目的学生中,有61%的学生与同学相处得更好,60%的学生改善了课堂行为。

21世纪社区学习中心不仅保证了青少年的安全,有力地支持了家长实现工作与家庭的平衡,更成为课后时间内学校和社区帮助孩子学习与成长计划的典型解决方案。

英国:高收费下的灵活课后托管

李震英

工作税收抵免政策是英国政府帮助家庭分担儿童保育或课后托管成本的主要方式之一。当前,提供支付得起的儿童保育或课后托管服务是英国政府的首要政策目标。

在英国,一般从上小学开始,学生就开始接受课后托管和假期托管服务。根据英国教育部的调查数据,英格兰78%的14岁以下儿童家庭都选择了儿童保育或课后托管服务。

英格兰一半以上的课后托管服务由私立机构或志愿组织提供,学校负责管理的课后托管服务只占40%。家长可根据家庭收入、工作性质、个人喜好、儿童年龄以及服务可获得性等方面来选择不同的儿童保育或课后托管服务。59%选择托管服务的家庭需要支付相应的费用。

    高质量与高收费的托管服务

英国课后托管服务目标是为14岁以下儿童提供普及的、便利的儿童保育或托管服务,看重给予家长更多的选择性与灵活性。

此外,英国的课后托管注重服务质量和品质。这个目标主要是从提高从业者资质和水平出发,旨在打造全球最优的儿童保育及课后托管从业人员队伍。关键的政策举措包括,实施一系列公共资助的行动计划,以增加进入儿童保育或课后托管从业者队伍的毕业生数量;建立新的职业资格和职业发展路径;建立早期基础阶段框架,整合各类标准和课程。

英国2006年通过的《儿童保育法案》明确指出,为家长提供足够的儿童保育名额和课后托管服务是地方政府的职责。目标是为家庭提供负担得起的、灵活的、高质量的儿童保育或课后托管服务。关键的政策举措是提供财政补贴或资助,既有为符合条件的家庭提供的育儿补贴,也有为儿童保育或课后托管机构以及从业者提供的资助。

    家庭经济压力不减反增

对很多英国家庭来说,儿童保育或课后托管服务支出仍然是很大一笔家庭开销。一个家庭如果有两个小孩,一个两岁需要保育服务,一个5岁需要课后托管(英国5岁入学),那么一年的开销大约是7933英镑,占家庭年平均可支配收入的28%。

虽然《儿童保育法案》明确了地方政府在儿童保育和课后托管服务供给方面的职责,但是2016年的调查表明,英格兰只有45%的地方委员会能够为家长提供充足的儿童保育或课后托管学位。

以每周15小时课后托管计算,英格兰地区的平均费用是48.90英镑,其中伦敦费用最高,达到54.39英镑,高出平均水平11.2%。其次是英格兰东部地区和西南部地区,费用分别达到51.89英镑和51.49英镑。

如果选择保育员课后托管的话,英格兰地区每周的平均费用是63.96英镑,伦敦费用依然最高,达到88.17英镑,高出平均水平37.9%。其次是英格兰东南部地区和西南部地区,费用分别达到71.49英镑和63.49英镑。

    探索低收入家庭的托管服务

英国的调查结果暴露了英国儿童保育或课后托管服务的老问题,高收费使大多数工薪家庭无法得到服务。

工作税收抵免政策是英国政府为家庭分担儿童保育或课后托管成本的主要方式之一。

因为工作税收抵免额度是有上限要求的,一个孩子的家庭每周最多175英镑,两个或更多孩子的家庭每周最多300英镑,儿童保育或课后托管成本可以占70%。也就是说,家长可以拿到122.5英镑或210英镑。然而,这是英国在2005年制定的标准,虽然儿童保育或课后托管成本早已大幅度上涨,但是这个标准至今没有变化。另外,这项优惠政策的目标群体仅限于低收入家庭,如果主要经济支柱的税前年收入超过15910英镑,补贴额会急剧下降。

2017年,英国政府用于资助儿童保育或课后托管服务的支出接近75亿英镑,其中44%属于为需求方提供的资助,56%属于为供给方提供的资助。

当前,提供支付得起的儿童保育或课后托管服务是英国政府的首要政策目标。与很多发达国家相比,英国的儿童保育或课后托管服务公共资助体系非常复杂,英国政府需要对其主体及分支进行充分审查、整合、升级和改善,保障最需要的家庭获得高质量的儿童保育或课后托管服务。

澳大利亚:提供支付得起的课外看护

唐科莉

澳大利亚联邦政府对经济条件较差的家庭提供可选择性的资助。为了构建一个支付得起的儿童看护体系,联邦政府通过不同的形式对儿童看护进行补贴。

在澳大利亚,课外看护服务包含在儿童看护或儿童保育中,由澳大利亚儿童教育与保育部统一负责管理,并纳入“早期教育与保育”一揽子改革计划。课外看护主要为小学阶段的5岁至12岁儿童提供上学前、放学后或者放假期间的看护服务。

非营利和营利机构都可以经营课外看护服务。经营课外看护服务的机构重点在于组织促进儿童发展的、社会性和文体方面的活动,同时满足家庭的看护需求。它通常在小学内的礼堂、操场或靠近小学的场所。

澳大利亚对于课外看护的资助旨在为所有儿童提供支付得起的看护服务,确保所有父母能够围绕他们的职场生活规划孩子的看护,而不是围绕孩子的看护来规划他们的职场。

    多种形式的看护补贴

澳大利亚儿童课外看护服务的财政资助模式是,联邦政府主要提供建立服务机构的启动资金,运行资金由联邦政府、州政府和区域行政部门共同承担。对于低收入家庭,政府实行特殊照顾,为其提供各种形式的补贴。

澳大利亚联邦政府对经济条件较差的家庭提供可选择性的资助。为了构建一个支付得起的儿童看护体系,联邦政府通过不同的形式对儿童看护进行补贴。例如,“儿童保育补贴”是一项与收入挂钩的救济金,主要针对中低收入家庭。每个家庭获得补贴的额度主要取决于家庭参与就业相关活动的时间长度、接受课外看护服务的儿童数量、选择看护服务的类型及家庭收入;“儿童保育折扣”则是一项不与家庭收入挂钩的经费,仅为选择政府批准的课外看护服务的家庭提供资助。这两项资助最多可以涵盖家庭儿童看护成本的50%,每名儿童每年可以节省7500澳元。

此外,“促进家长就业、教育和培训的儿童保育费资助”主要针对符合申请最高额度的参加工作、学习或培训的家长,它用于支付未被“儿童保育补贴”涵盖的部分费用。

    新政简化资助方式

从今年7月开始,澳大利亚联邦政府将实施新的“儿童保育一揽子计划”。这项计划将取代目前实行的“儿童保育补贴”及“儿童保育折扣”,将津贴直接提供给看护服务机构,并建立免收费用的账户,确保信息透明,为更多家庭提供支持。

这项津贴将根据家庭收入调查、家长工作、学习或接受培训的状态及看护服务的类型进行支付。具体而言,年收入低于6万澳元的家庭将由政府补助看护成本的90%;年收入高于30万澳元的家庭,补助比例会下降为30%。

对于处境不利或偏远社区的儿童,澳大利亚政府投入12亿澳元,构建儿童看护安全网络,帮助他们接受高质量早期学习与儿童看护服务。

    对看护机构的资助

“保育机构支持计划”是澳大利亚联邦政府对于课外看护机构的支持,每年投入约95亿澳元,具体包括“社区支持计划”和“全纳及专业支持计划”。

一直以来,“社区支持计划”为大量儿童看护机构提供经费,帮助他们在处境不利地区及偏远区域建立或者维持儿童看护服务。但今年7月2日之后,随着新的儿童保育一揽子计划的实施,该计划将于6月30日终止。符合条件的儿童看护机构可以申请新的“社区儿童保育基金”,继续支持偏远、贫困地区儿童的看护需求。

“全纳及专业支持计划”旨在提高看护人员的专业水平,进而提高看护质量,以促进儿童在合格的看护机构接受高质量服务。全纳支持计划是帮助和支持看护机构接纳所有的需要看护服务的儿童,包括有特殊需要的儿童;专业支持计划则针对有经营许可证的看护机构,通过提供双语培训、专业培训和资源库支持等,提高看护人员的专业能力。

法国:地方政府负责提供课外教育

纪俊男

为了能让所有孩子,尤其是贫困家庭的孩子参加高质量的课外活动,法国所有的付费课外活动都由各市镇根据家庭收支水平确立阶梯型价格。

作为全球公认的公共教育服务意识突出的国家,法国高度重视学龄儿童的课外托管教育服务,并将其视为学校教育和家庭教育的重要补充。

    阶梯型价格打破经济壁垒

在法国,课外托管教育又被称作“课外活动教育”,属于市政服务范畴,主要由地方政府依托学校和各类协会提供。自2013年9月起,法国政府每年都会发布《“为了高质量的课外活动”实用指南》(以下简称《指南》),为全国各地区课外活动的开展提供指导框架。

《指南》涵盖法国课外活动组织和运行的方方面面,如课外活动组织的主体、时间及时长、人员的任职资格、收费标准和政府财政补贴等。《指南》规定,课外活动组织团队中应至少有80%的人持有或即将获得活动组织者任职能力证书或相应的资格证书,一名活动组织者最多看护18名6岁及以上的孩子或14名6岁以下儿童。

为了能让所有孩子,尤其是贫困家庭的孩子参加高质量的课外活动,法国所有的付费课外活动都由各市镇根据家庭收支水平确立阶梯型价格,经济水平不同的家庭需要支付的费用也不同。

此外,为支持地方政府开展丰富多样的课外活动,法国政府设立了2.5亿欧元的国家启动基金,各市镇能获得每个学生每年50欧元的补贴,经济最困难的城镇和偏远农村可以享有每个学生每年90欧元的补助。与此同时,法国家庭补贴出纳处和家庭补助管理局每年还会给每个学生发放53欧元的补助,这笔钱会直接拨给市镇政府,供其组织优质的课外活动。

    巴黎政府引导免费活动

巴黎是法国课外教育的典范,早在2007年6月就颁布了《课外活动教育宪章》,旨在为巴黎所有3到16岁的孩子提供多样化、高质量、符合孩子年龄和需求的课外活动。

根据巴黎家庭补助管理局面向3万巴黎家庭开展的一项调查,81%的家庭对巴黎市政府组织的课外活动感到满意,78%的受访家长认为巴黎市政府组织的课外活动符合孩子的年龄特征和需求。

近年来,巴黎市政府结合各方需求不断提高课外活动质量,每年都会推出新的课外活动,还承诺到2019年将在每所小学设立一名课外活动责任专员,以便更好地与家长和教师团队开展沟通协作。

    不同形式提供多种选择

巴黎小学生放学后的课外活动主要有主题工作坊、自习看护、“蓝色工作坊”、阅读工作坊和学业辅导5种形式。

主题工作坊是每周二、周五由学校提供的免费活动。学生每学期可以参加两个工作坊,由市政活动组织团队、文化体育活动专员、音乐戏剧学院、图书馆及协会共同组织。

放学后,巴黎小学生可以自愿参加付费的自习看护或“蓝色工作坊”。自习看护每组最多25人,由市政府聘请有资质的辅导员(至少获得高中毕业会考文凭)监督学生完成当天作业,答疑解惑。“蓝色工作坊”为孩子提供各类文化、科学和体育活动,包括表演艺术、音乐、英语、造型艺术及文化遗产参观、科学及摄影。

巴黎338所公立小学,有近800个文化科学类“蓝色工作坊”和1460个体育类“蓝色工作坊”。家长可在学期初为孩子注册每周1—4次的自习看护或每周1—2次的“蓝色工作坊”,价格依照家庭收支水平分为10个等级,每周一次自习看护每月最低0.64欧元,最高8.32欧元,每周一次“蓝色工作坊”每月最低0.71欧元,最高26.8欧元。

为培养孩子的阅读兴趣,巴黎市政府与巴黎学区合作推出免费的阅读工作坊,为孩子提供愉悦身心、循序渐进的阅读体验。

(本版作者单位:北京教育科学研究院)CFP 供图

《中国教育报》2018年04月20日第5版 

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