高校科研经费“放管服”改革的问题与对策研究

摘 要：为贯彻落实国家和北京市推进科技领域“放管服”改革的要求，切实做到接得住、管得好，X大学出台了一系列规章制度，涉及预算调剂、报销核算、绩效支出以及科研财务助理等，赋予科研人员更大的人、财、物的自主支配权，大大调动了科研人员的积极性，激发了科研人员创新活力。但在改革进入深水区后，如何更好地平衡“放”与“管”的关系、更大发挥绩效支出的激励作用、消除科研经费管理中的信息孤岛、从碎片化改革后向整体改革推进等方面还存在一些问题，针对存在的问题，提出相应的工作思考与对策，旨在将科研经费“放管服”改革推向深入。

关键词：科研经费；“放管服”改革；高校

为贯彻落实全国科技创新大会精神、及中共中央、国务院相关文件精神，推进科技领域“放管服”改革，各高校积极推动科研经费保障措施落地，切实为科研工作松绑助力，激发了科研人员积极性，增强了科研人员获得感。随着科研经费“放管服”改革不断向纵深推进，还有一些问题要着力解决，以期释放更大的改革红利。

X高校科研工作的基本概况

X大学是北京市属普通本科高校，具有八十余年的办学历史，形成了具有信息特色、行业特色、军工特色的高校。根据教育部《2017年高等学校科技统计资料汇编》公布的数据 [1],X大学有教学与研究人员689人，其中高级职称314人；立项科技课题总数为373项，科研总经费16,086.2万元，其中政府资金11,925.0万元，企事业单位委托资金3,322.3万元，其他资金838.9万元；发表学术专著5部，学术论文701篇；获得省部级科技成果奖励4项。X大学科技综合实力和指标处于北京市属高校中上游水平。

X大学科研经费“放管服”改革采取的举措

为贯彻落实科研经费“放管服”改革精神，适应科研经费管理的新形势、新变化和新要求，X大学财务管理、科技管理等职能部门及时修订和完善了一系列科研经费管理规章制度，包括《X大学纵向科研经费管理办法》《X大学横向科研经费管理办法》《X大学科研经费开支范围及报销细则》等十余项文件，构建了具有学校特色、宽严相济、刚柔并济的科研经费管理体系，大大调动了教师从事科学研究的积极性，为促进学校科研工作进一步发展提供了动力。

1.规范预算调剂范围、审批程序及审批权限

为接好科研经费预算调剂下放的权限，学校制定出台了《X大学财政科研项目经费预算调整管理办法》，明确了预算调剂范围，规范了学校科研经费预算调剂审批程序，根据自然科学类和人文社科类科研项目的不同特点，分别设定了项目负责人、二级学院、科研管理部门和学校主管领导的预算调剂审批权限，并在验收(结题)时向项目主管部门备案。预算调剂范围包括但不限于以下内容，如直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、印刷费（人文社科类）、资料费和数据采集费（人文社科类）、设备费（人文社科类）及其他支出，在项目总预算不变的情况下可据实进行调剂；直接费用中的会议费、差旅费、国际合作与交流费三项支出之间可以调剂使用，三项支出预算总额如需调减，可调剂用于项目其他方面直接经费支出；直接费用中的设备费（自然科学类）、劳务费、专家咨询费等预算如需调减，可调剂用于项目其他方面支出。

2.实行科研经费报销支出个性化管理

为对科研经费各项报销支出实行个性化和区别化管理，学校制定出台了《X大学科研会议费、差旅费和专家咨询费管理办法》《X大学教学科研人员因公临时出国实施细则》等文件，如项目负责人对会议与研究项目的相关性把关，可根据科研项目需要自行组织召开会议；科研类会议费不纳入学校“三公经费”控制额度，取消科研会议对人数、天数的限制，为小型会议松绑；邀请国内外专家、学者和有关人员参加主办的科研会议，对确需负担的城市间交通费、国际旅费等可据实报销。例如：取消科研差旅费对出差天数（原规定一次出差天数不得超过10天）的限制，项目组成员工作日期间出差的，可根据科研工作的实际需要自主确定时间；对偏远山区和乡野考察发生的差旅费用，涉及票据方面的问题进行个性化管理。又如：参照市场标准和行业标准，大幅度提高了科研经费中专家咨询费的标准。

3.规范科研绩效支出的提取和发放程序

科研经费“放管服”改革以来，经过公开竞争方式立项的科研项目（含专项、基金等）的间接费用均可列支绩效支出，依据实际贡献发放给直接参与研究的项目组成员，充分体现了尊重知识、尊重创新的理念，是最受广大科研人员欢迎的一项举措。为了切实用足、用好绩效支出政策，学校制定出台了《X大学间接经费使用与管理办法》，充分考虑经费预算、到款情况、经费执行进度、研究工作进度等因素，规范了间接经费中绩效支出的提取程序、结题（验收）前提取比例、审批权限和发放流程，为科研人员保驾护航，解除科研人员的后顾之忧。

4.建立科研财务助理队伍

根据科研项目的实际需要，学校鼓励各科研项目组聘用科研财务助理，其工资或劳务费在科研经费中列支。在学校相关职能部门的指导下，各科研项目组采取了灵活多样的用工形式选聘科研财务助理，包括在职人员、退休返聘人员以及研究生等。在职人员担任科研财务助理的，依据国家相关劳动法律法规，一般以项目期为聘用期限与学校签订正式劳动合同，并缴纳社会保险。科研财务助理具有一定的财务知识并定期参加财务相关制度培训，为科研项目预算编制与调剂、经费支出与报销、财务决算与验收等方面提供专业化服务，“专业的人做专业的事”，将科研人员从繁琐的科研财务业务中解放出来，让科研人员潜心从事科学研究，加强了财务管理与科学研究工作的有效衔接，提高了科研经费使用效益，确保科学研究高效和有序开展。[2]

X大学科研经费管理和使用中存在的问题

1.如何更好地平衡“放”与“管”的关系

在科研经费不断“放”的过程中，赋予了科研人员更大的经费自主支配权，科研人员也容易产生误区，竞争性的科研项目是项目负责人和团队成员凭着自己的实力和“本事”争取得来的，科研经费是由学校财务部门“代管的经费”，只要能顺利完成科研合同或达到科研任务目标，科研经费的支出和使用理所当然应由项目组掌控，特别是国家层面对于科研经费以“放”为主基调，容易忽视科研经费公共资金的属性。科研经费的“管”就是在简政放权的同时，运用各种现代化手段，对科研经费进行科学管理，提高科研经费使用的规范性。各种巡视、巡察、审计等仍将科研经费的使用作为监督检查的重点，在“管”的视角下往往从严审视经费支出的相关性、合规性以及合理性，容易产生预算执行不科学、经费支出不规范、报销人员不诚信等问题。学校需要不断调整“放”与“管”的关系，构建既符合科研活动规律又能满足科研项目经费管理要求的科研经费管理体系，以达到“管而不死，放而不乱”的境界。

2.如何更大地发挥绩效支出的激励作用

科研经费中的间接费用除用于补偿项目承担单位房屋、仪器设备、水、电、气、暖等耗费以及有关管理费用后，其余部分主要列支项目组成员的绩效支出。以国家自然科学基金为例，间接费用一般按不超过项目直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定，实行总额控制，具体比例如下：500万元及以下部分为20%；超过500万元至1,000万元的部分为13%；超过1,000万元的部分为10%。[3]据有关资料显示: 2018年国家自然科学基金评审资助42,150项，直接费用2,091,307.35万元，平均资助强度49.62万元。[4]以一个项目购置10万元设备为例，直接经费扣除设备购置费以后为39.62万元，按20%比例计算，间接经费为7.92万元；间接经费中X大学按30%比例提取管理费，若其余70%比例作为绩效支出，绩效支出额度为5.55万元，仅占总经费的9.64%。科学研究工作主要是研究人员在高强度、高压力下的智力付出和创新性劳动，目前设置的绩效支出经费比例还无法真正体现出对科研人员智力劳动和人力成本的补偿。从国际比较来看，我国科研项目间接费用与绩效支出比例与美国等国家相比比例偏低。

3.如何消除科研经费管理中的信息孤岛

科研经费管理主要涉及科研管理部门、财务部门、资产及采购管理部门，各个部门都有自己的信息系统，如科技处的科研管理系统、项目申报系统，财务处的预约报账系统、会计核算系统、财务查询系统和资金支付系统，资产管理处的设备采购系统、资产管理系统等。目前，各个信息系统间存在信息孤岛现象，信息不能共享，对于多校区办学的X大学来说，科研人员申请预算调整、设备采购、经费报销审批等还需要在各个职能部门之间手工传递，流转中不可避免地出现延迟、停滞、重复等现象，大大影响了科研人员的工作效率。

4.如何从碎片化改革后向整体改革推进

在“放管服”的大背景下，一些容易的、好改的任务都已经完成或超额完成了，剩下的是难啃的“硬骨头”，改革进入到深水区和攻坚期。在健全科研信用管理体系、完善科研经费内部控制、改进科研绩效评价、规范科研经费审计以及促进科技成果转化等还有很多问题需要深入研究并加以解决。只有不断把改革向纵深和整体推进，最大限度形成改革合力，充分释放改革红利，才能全面形成充满活力的科技管理和运行机制，进一步激发科研人员积极性、创造性。

下一步工作的思考与对策

1.宽严相济、刚柔并济，让科研经费在阳光下运行

在贯彻落实“放管服”改革的过程中，需要放的要放开，需要收的还要收紧。“放”不等于“放任”，是拓宽科研经费支出渠道，赋予科研人员更大的自主权，在为预算调剂、报销支出、绩效激励等 “松绑”的同时，对相关性不强、敏感性支出应严格审核。例如：调研类差旅费报销，不能仅凭往返城市间交通费票据和住宿费发票，为便于查证科研活动的合理性和真实性，报销时应提供详细调研报告，由项目负责人签字确认，以规范差旅费的报销内容；加强科研类国际合作与交流费报销凭证的审核，报销时应提供出国任务批件、护照复印件（含签证和出入境记录）、有效费用明细票据等相关材料；为保障资金支出有痕迹、可倒查，劳务费、专家咨询费、绩效支出等所有人员经费性质的支出全部通过银行卡发放，不允许使用现金。准确把握“政策宽松、管理严格”的原则，建立宽严相济、刚柔并济的科研经费管理体系，让科研经费更好地在阳光下运行。

2.提高间接费用比重，进一步发挥绩效支出的激励作用

从国家政策层面来讲，2018年7月印发的《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）明确指出，[5]对全时、全职承担任务的团队负责人以及引进的高端人才，可以实行年薪制，项目承担单位应在项目立项时与项目管理专业机构协商年薪标准，所需经费在项目经费中单独核定；对试验设备依赖程度低和实验材料耗费少的基础研究、软件开发、集成电路设计等智力密集型项目，应提高间接经费比例；对数学等纯理论基础研究项目，可进一步根据实际情况适当调整间接经费比例。以上措施为下一步深入改革指明了方向，希望有关主管部门和地方政府尽快出台实施细则和可操作的实施方案，让科研人员能够依法合规地从科学研究中获得更大收益，补偿项目组成员人力成本的付出，切实增加科研人员的成就感和获得感，对于进一步调动广大教师积极性、高质量地完成科研项目具有重要意义。目前，地方政府对高校实行绩效工资总量控制，北京市工资主管部门已经明确科研经费列支的绩效奖励不占绩效工资的总量，解除了市属高校的后顾之忧。

3.优化工作流程，让科研经费相关信息实现共享

学校由信息化管理部门对科研经费相关业务信息系统进行数据梳理和流程再造，建立统一数据交换平台，实现科研、财务、资产、采购等数据同步与信息共享，实现科研经费相关业务跨系统平台办理，科研管理系统把科研项目立项信息、经费预算以及预算调整情况等实时同步到财务信息系统，便于财会人员进行科研经费审核报销及资金收付；科研账务信息与科研管理系统共享，便于项目负责人和科研管理部门及时准确了解预算执行情况和经费支出情况；科研财务信息同步传递给审计部门，便于审计部门对科研经费支出过程进行监控，及时进行结题审计。通过学校科研经费信息的集成、运用和共享，实现有关业务系统无缝对接和线上流转，节省科研人员的时间，提升学校科研管理服务水平和效率。

4.以攻坚克难的决心和勇气，把改革推进深入

为全面推进科研经费“放管服”改革，还要在以下方面深入推进：一是加强科研信用体系建设。归集科研项目立项、实施、经费报销、验收(结题)、绩效评价等各阶段进行信用记录，作为今后项目立项及经费资助的重要依据。二是加强内部控制体系建设。通过识别科研经费使用和管理的风险，采取有效控制策略，结合学校实际情况设置内部控制方法并监督执行。三是加强绩效评价体系建设。有针对性地开展项目绩效评价工作，依据科研项目任务书考核目标和任务完成情况、经费管理使用情况，注重科技创新质量和实际贡献。基础前沿类项目突出同行评价，注重引入国际同行评价；应用研究和技术开发类项目突出市场评价，注重引入第三方和投资者评价；社会公益类项目突出社会评价，注重引入公众评价。四是加强信息公开力度。学校建立科研项目及经费信息公开制度，通过各种形式公开科研项目立项信息、主要研究人员、经费安排与使用、大型仪器设备购置、项目研究成果以及结题（验收）结论等情况，接受校内外监督。

科研经费“放管服”改革是一项系统工程，应该在充分信任基础上赋予项目承担单位和科研人员更大的人、财、物支配权，激励科研人员潜心研究、攻坚克难，大力提升原始创新能力和关键领域核心技术攻关能力，多出高水平成果，为高校科研工作健康快速发展保驾护航，为建设世界科技强国、服务于北京科技创新中心作出更大贡献。（作者：谢新伟，单位：北京信息科技大学财务处）

参考文献：

[1]中华人民共和国教育部科学技术司.2017年高等学校科技统计资料汇编[M].北京：高等教育出版社,2018：102-103.

[2]陈菁.让专业的人做专业的事—浅析高校财务助理制度[J].中国总会计师, 2018(8):136-138.

[3]国家自然科学基金资助项目资金管理办法[EB/OL].（2017-09-06）[2019-01-04].http://www.nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab229/info48335.htm. 

[4]国家自然科学基金2018年安排资助计划达256亿元[EB/OL].（2018-08-16）[2019-01-04].http://scitech.people.com.cn/n1/2018/0816/c1007-30232890.html.

[5]国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知[EB/OL].（2018-07-24）[2019-01-04].http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/24/content_5308787.htm.

《北京教育》杂志