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如何把教育惩戒纳入法治轨道

发布时间:2021-01-14 作者:本报记者 苏令 来源:中国教育报

教育惩戒问题,长期以来一直是教育领域中央关心、社会关注、群众关切的热点问题。为将教育惩戒纳入法治轨道,教育部日前公布了《中小学教育惩戒规则(试行)》(以下简称《规则》),将于今年3月正式实施。

为什么需要教育惩戒?教育惩戒与体罚有什么区别?怎样把握好教育惩戒的边界?怎样严格教育惩戒的程序,建立健全教育惩戒的纠纷处理机制?针对这些问题,记者采访了几位法学专家。

访谈嘉宾:

湛中乐 北京大学法学院教授

侯健 复旦大学法学院教授

孟鸿志 东南大学法学院教授

秦小建 华中科技大学法学院教授

管华 西北政法大学教授

薛刚凌 华南师范大学法学院教授

李江峰 中山大学法学院特聘副研究员

任海涛 华东师范大学法学院副教授

教育惩戒是一种必要的教育手段

记者:近年来,不时冒出来的一些发生在学校里的极端事件,以及对教育惩戒的误解,让许多教师对一些学生的违纪违规行为不敢管、不愿管。什么是教育惩戒?教育惩戒该不该有?

管华:当前,社会高度关注学生伤害事故,长期以来,部分教师存在“不敢管”“不会管”的现象,部分教育主管部门和学校也有“花钱买平安”的心态。2019年8月,教育部等五部门联合印发了《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》,要求杜绝不顾法律原则的“花钱买平安”。《规则》的制定为教育惩戒的实施提供了依据,为立德树人和师德师风建设提供了法治保障。要贯彻实施好《规则》,必须始终牢牢把握“教育惩戒”的第一性是“教育”。只有真正理解了教育惩戒是为教育服务、是教育的一部分这一根本精神,无论是学校和教师制定校纪班规细化《规则》,还是依据《规则》实施教育惩戒,才有了最根本的遵循。

秦小建:在现代语境中,教育面对的是自由但无法完全自律的个体。作为社会教化体系的重要构成,教育所承担的教化功能如何内化为个体的自律,进而促成个体良善人格的形成,是现代教育所无法回避的本质追问。教育惩戒作为一种必要的教育手段,旨在“促使学生引以为戒、认识和改正错误”,“保护学生合法权益,促进学生健康成长、全面发展”。教育惩戒并非仅仅具有维持教学管理秩序的工具性价值,更内含有以外在教育惩戒促进学生内在自律的本体性价值。

从教育手段来看,教导和管教是学校教育中的常态行为。教育惩戒作为一种手段,是最后一种选择,只有当前两种行为无法达到目的时,才能实施教育惩戒。合理、适度、有效的教育惩戒,应以行为情节严重程度为根据,同时结合实际情况、学生独特性等因素选择最佳教育惩戒方式。

薛刚凌:教育惩戒是教育行为,是实现教育目标不可或缺的手段,尤其是中小学的教育惩戒,针对的是未成年人,通过教育惩戒来干预矫正学生的不当行为,培养其优良品行,是教育职责的应有之义。如何实施教育惩戒,过去多属于教师及学校之裁量空间,只要不触碰法律底线,社会比较包容。

但近年来,随着教育理念的变革和人权意识的提升,教育惩戒变得非常棘手。该不该实施教育惩戒,可以采用哪些具体的教育惩戒措施,实施教育惩戒需要遵循哪些程序等,十分混沌和模糊。中小学教师为此焦虑,缺乏安全感。教育惩戒标准的缺失也让学生家长忧心忡忡,既害怕孩子的不当行为得不到及时纠正,担心孩子成为校园欺凌行为或恶劣环境的受害者,也担忧教师实施教育惩戒行为不慎而伤害到孩子的身心,影响孩子的健康发展。《规则》的制定正是为了破解基础教育中的这一难题。

侯健:《规则》第二条规定,教育惩戒是指学校、教师基于教育目的而实施的教育行为。《规则》把教育惩戒定性为一种教育手段,其目的在于教育和转化存在违规行为的学生,培养学生更健康的人格。教育惩戒不是单纯的惩罚,并非以造成学生身体或心理的痛苦为目的。教育惩戒是通过适当的惩罚性措施,帮助学生戒除不良的行为和习惯,让学生更好地记住什么是该做的、什么是不该做的。实施教育惩戒应当符合教育规律,注重育人效果。没有育人效果、只会造成痛苦的惩戒是没有意义的,也是不应当采取的。《规则》要求教育者以正面教育为主,在日常教育中注重积极管教,在学生违规时首先批评教育,不要依赖、动辄实施教育惩戒措施。

不能把教育惩戒变成体罚

记者:教育惩戒与体罚的区别在哪里?

管华:据报道,2020年11月24日,贵州省余庆县龙溪中学女生被多名教师殴打。事后,余庆县教育局“关于龙溪中学教师体罚学生调查处理情况通报”称,教师进行了“惩戒性体罚”。这是混淆了教育惩戒与体罚。教育惩戒是“对违规违纪学生进行管理、训导或者以规定方式予以矫治”的行为,不能与体罚混为一谈。体罚是违法行为,实施体罚的教师会受到法律制裁。《规则》第十二条规定实施教育惩戒过程中,不得采取的方式,第一项就是不得有“以击打、刺扎等方式直接造成身体痛苦的体罚”行为。

湛中乐:教育惩戒不得抵触上位法,主要是不得侵犯学生的基本权利,不得违反教育法、义务教育法、教师法和未成年人保护法等法律的规定。从合法性角度来看,创设教育惩戒方式主要有两条红线:一是不得以体罚、变相体罚或者其他侮辱学生人格的方式实施教育惩戒;二是不得侵害学生的受教育权。凡是让学生感受到肉体上疼痛的行为都属于体罚,如打手心、打耳光。而变相体罚则是指没有直接的暴力行为,但其效果与体罚相当。

此外,教育惩戒应与侮辱学生人格尊严之间的界限也要区分开来。人格最基本的要素是自尊心,禁止侮辱学生人格尊严就是要保护学生的自尊心。但“禁止侮辱学生人格尊严”并不是禁止任何对学生自尊心有消极影响的行为。人格尊严和自尊心并不能画等号。因此,只要教育惩戒没有危害学生作为“人”的身份和地位,没有把学生当成手段,就不构成侮辱学生人格尊严。同时,设定教育惩戒方式的另一条红线是不得侵害学生的受教育权。对于接受义务教育的小学生和初中生,学校不得开除他们。

记者:教育惩戒和体罚都是惩罚性措施,如何认定是否已经构成体罚或变相体罚?

任海涛:明确区分教育惩戒与体罚的区别,有利于教育者正确履行教育惩戒职责。我们可以从以下角度来认定是否已经构成体罚或变相体罚:

一看惩罚措施是否有合法依据。教师使用了校规没有明文规定的惩罚手段,比如,上位法和本校校规没有规定“到操场跑步”的惩戒措施,而教师使用了该措施则构成体罚。

二看教育惩戒程序是否合理。首先,未经公布的校规校纪,不能作为教师教育惩戒行为的依据。其次,教师虽然使用了校规规定的教育惩戒措施,但是如果教育惩戒程序不合理,则构成变相体罚。

三看对教育惩戒行为是否进行了不合理的传播。例如,如果教师在教室内对学生进行罚站是适当的,但是有的教师将罚站照片上传到班级家长微信群,这就构成了对于学生和家长的人格侮辱,已经违反了校规的原意,故构成变相体罚。

四看教师适用的教育惩戒措施是否超过了必要限度。法律上将此称为“最小侵害”原则,就是教师应该客观公正,在所有教育惩戒措施中选择对学生伤害最小的措施。例如,有的学生由于过失将同学物品碰掉地上而损坏,该同学主观恶性不大,教师如果能够对该同学进行单独的、善意的语言批评就是合适的。如果教师在班级范围内对该同学进行严厉批评、责备,则有可能构成变相体罚,因为使用的教育惩戒手段过重。

五看教师实施教育惩戒措施时是否考虑了特定学生的具体特点,客观公正,不能全凭自己的个人情绪与主观好恶。教师对自己的学生应当非常了解,所使用的教育惩戒措施也应当符合学生的性格特点。同时,还要考虑适用教育惩戒的具体情境,例如学生是否生病、家庭是否有重大变故发生、是否存在其他可能影响学生精神和情感的因素,这些因素都应该综合予以考虑。

六看教育惩戒方式是否符合大多数师生认可的“常理”。使用教育惩戒是否合理,不是一个纯粹的法律问题,而是一个教育艺术问题。教师适用教育惩戒措施要考虑到时空、情景、对象的特殊性,是否构成体罚或变相体罚,应当以该校大多数师生的感受为准。

教育惩戒的程序要合法

记者:学校实施教育惩戒应当符合教育规律,遵循法治原则。法治不仅是规则之治,更是程序之治。教育惩戒在程序上怎样才能合法?

孟鸿志:《规则》的出台,对扭转教育领域中教师对学生“不敢管、不愿管、不会管”的现象,落实立德树人的教育任务,将产生积极的作用。但另一方面,实施教育惩戒与避免构成体罚在实际中难以区分,造成规范教育惩戒实施的困难。现实中,因教师不当的教育惩戒引发的教育悲剧时有发生,也造成了家长对学校、教师行使教育惩戒措施的不信任感,反映了规范教育惩戒实施的复杂性。如何在教育实践中,实现教育惩戒的教育功能,同时避免教育惩戒滥用陷入体罚的禁区,也成为学校、教师实施教育惩戒的难题。

破解这一难题的关键,在于通过正当程序规范教育惩戒的实施,实现程序正义。程序正义,主要体现为法律上的正当程序原则。作为法治的基本要求,程序正义已经融入现代化治理的方方面面,成为法治国家、法治政府和法治社会一体建设的基本遵循。因此,教育惩戒措施的实施也要符合程序正义的要求。实际上,《规则》中正当程序的制度设计随处可见,囊括了教育惩戒规则制定、执行、救济等各个方面。在《规则》即将正式实施的背景下,倡导程序正义对于发挥教育惩戒的积极作用,保障教育惩戒制度的有效实施,具有重要意义。

管华:根据新修订的未成年人保护法,学校是保护未成年人最重要的主体之一。只有事实清楚、程序正当的教育惩戒才是合法的,才能达到教育学生的目的,取得家长的理解、支持和配合,实现家校共育。对严重教育惩戒的实施,《规则》构建了事先告知家长、听取学生的陈述申辩和听证三大程序保障制度。

根据民法典,父母是未成年子女的监护人,具有保护其人身权利、财产权利和其他权益的职责。《规则》第十条规定,给予不超过一周的停课或停学,由法治副校长或者法治辅导员予以训诫,安排专门的课程或者教育场所由专业人员进行辅导干预这三类教育惩戒,应当事先告知家长。第十四条规定,学校拟对学生实施第十条规定的教育惩戒的,应当听取学生的陈述和申辩;学生或家长申请听证的,学校应当组织听证。《规则》第九条规定,学校实施较重教育惩戒的,也应当及时告知家长。通过告知家长、听取学生的陈述和申辩、举行听证既能够保证教育惩戒事实清楚、证据确凿,也有利于学校对家长开展家庭教育指导。尤其是举行听证会,对学生能发挥特殊预防和一般预防的作用,也有利于教师正确把握教育惩戒的内涵、实施的主体权限和应遵循的程序,是很好的法治教育形式。《规则》第十七、十八条规定了学生及其家长对教育惩戒不服提起申诉、申请复核和提起行政复议或行政诉讼的程序,在程序上形成了维护学生权益的闭环。

湛中乐:无论是何种程度的教育惩戒,都可以从事前、事中和事后等三个环节来考虑程序问题。首先,教师应先采取正面的方式进行教育引导,教育引导无效后再考虑实施教育惩戒。正面教育无效而又确有必要实施教育惩戒的,教师应当全面了解学生的行为动机和客观事实,考虑学生个性特点、认知水平、一贯表现、过错性质等因素,并耐心向学生说明教育惩戒的事实与理由。如学生对事实或教育惩戒决定持有不同意见,教师或学校应当听取学生的意见,并耐心向学生做好解释工作,避免师生产生矛盾。其次,在实施教育惩戒的过程中,无论教育惩戒程度如何,教师都应关注被教育惩戒学生的情绪和状态,避免发生意外。如学生身体明显不适或情绪明显不稳,教师应立即停止教育惩戒行为,采取补救措施。再其次,实施教育惩戒后,教师和学校应当履行好告知义务。除了口头批评等相当程度的教育惩戒可由教师视情况决定是否告知家长,其他教育惩戒措施实施后,教师或学校必须告知家长。

建立健全教育惩戒纠纷处理机制

记者:日常生活中,因为教育惩戒而引发的纠纷时有发生,致使一些学校和教师在学生违纪违规时不敢管、不愿管。应该如何正确处理因教育惩戒而发生的纠纷?

湛中乐:教育惩戒难免引发纠纷。既然有纠纷,就必须创设一项解决纠纷的制度。具体可根据教育惩戒的轻重程度来设定纠纷处理机制。对于轻微教育惩戒和轻微教育惩戒造成的纠纷,可以设置一个简易的处理程序,即由学校相关责任人处理。学生或家长不服学校的决定,可以向主管学校的教育行政部门申请复核。对于较严重教育惩戒和较严重教育惩戒造成的纠纷,学生及其家长可以向学校申诉,学校成立由学校相关负责人、教师、学生以及家长、法治副校长等校外有关方面代表组成的学生申诉委员会,审查并处理学生及其家长的申诉。如果学生或家长对学生申诉委员会作出的决定不服,可以向主管学校的教育行政部门申请复核。教育惩戒纠纷通常并非重大疑难案件,可将处理时间规定在两个月以内。同时,为确保程序上的公平公正,家长代表不得少于2人或学生申诉委员会总人数的三分之一,学生申诉委员会的决定应当获得超过三分之二成员的支持。家长代表、教师代表的选择应获得争议当事人的共同认可。

李江峰:《规则》第五条规定,学校应当在广泛征求教职工、学生和学生父母或者其他监护人意见的前提下,制定校规校纪。教师则可以组织学生、家长以民主讨论形式共同制定班规或者班级公约。由此可见,校规校纪、班规或班级公约本质上,是连接教育管理与学生权益的纽带,制定的意见方或参与方既包括行使教育管理职责的教师和学校,也包括代表学生权益的学生和家长。

《规则》第十六条第一款规定:“学校、教师应当重视家校协作,积极与家长沟通,使家长理解、支持和配合实施教育惩戒,形成合力。家长应当履行对子女的教育职责,尊重教师的教育权利,配合教师、学校对违规违纪学生进行管教。”这样的机制,本质上是邀请代表学生权益的家长,参与到学校教师对学生的教育惩戒活动中,分担学校教师的教育管理权,将这部分权力转化为家长对子女的管理权。这样,可以从很大程度上避免学校、教师与家长之间的对立。

秦小建:具体情境中的教育惩戒,往往呈现出一定的对抗色彩,且常常因此种对抗性的立场而被质疑合理性或适度性。当教育惩戒必须为之时,必然会给学生造成不利的情绪影响。这是教育惩戒作为一种必要手段所无法消除的一个负面因素。《规则》明确规定,教师对学生实施教育惩戒后,应当注重与学生的沟通和帮扶,对改正错误的学生及时予以表扬、鼓励。教师的情感抚慰,不仅能够消除师生芥蒂,更能增进学生的内在认同。《规则》将情感抚慰作为教师实施教育惩戒后的一项义务,既是对教育规律的遵循,也是消解教育惩戒对抗性的必要措施。

观点集萃

教育惩戒要合情合理合规

中国人民大学叶阳永:

随着经济社会发展水平的提高、民众权利意识的增强以及教育理念的更新,人们对这项古老的教育实践活动产生了新的看法,过去习以为常的教育惩戒措施受到越来越多质疑,甚至抵制。但另一方面,社会的快速发展使得学生的问题行为越来越多,产生原因也越来越复杂,部分教师不知如何处理,甚至采取了简单粗暴的处理方式,出现了不会教育惩戒的情形。教师不敢管、不会管的问题影响了学校立德树人根本任务的落实。

西南大学法学院张海鹏:

一方面,部分家长过分溺爱孩子,对学校和教师的教育惩戒一概否定,当出现纠纷或摩擦时,时常采取非理性方式进行过度维权,从而导致教师不敢管、不愿管的教育惩戒缺位现象;另一方面,部分家长仍然延续陈旧教育观念,缺乏对教育惩戒的参与和监督,甚至对教师的不当教育惩戒行为视而不见,从而放任违规体罚等侵犯学生合法权益的教育惩戒滥用现象。

华中科技大学法学院滕锐:

教育惩戒是教师履行教育教学职责的必要手段和法定职责。教师若缺乏应有的权威性,难以实现教育目的。没有教育惩戒的教育,是不完整的教育。教育惩戒是一门科学,也是需要讲究技巧的艺术。在教育教学和管理过程中,在必要时实施教育惩戒,实现教育惩戒的权利与义务的统一,让教师和学生的权利都得到充分保障,既维护师道尊严,又强调对学生合法权益的保护,才能实现学生的全面发展。

华侨大学王康敏:

在实施教育惩戒行为之时,教师必须援引相关教育惩戒条款明确学生错误言行,进行警告提示。在警告不听的情况下,才能在有第三人作证,并充分考虑学生的性别、年龄及身体要素等情况下,实施具体教育惩戒决定。教育惩戒行为实施完毕之后,教师应将教育惩戒的事由和内容予以记录,并向主管领导和学生家长通报,以取得家校共识。

中国教育科学研究院周文娟:

当发生惩后纠纷事件时,要充分发挥家长委员会和社区的作用,积极调解和妥善处理有关争议。要建立健全家校社联动的工作机制,充分利用家长学校、网络媒体、社区教育平台,完善从区域到社区到学校的三级工作机制,将校规校纪的宣讲与家庭教育指导工作相结合,将教育惩戒救济与社区调解工作相结合,推进校内校外、线上线下的家校社共育深度融合。

《中国教育报》2021年01月14日第4版 

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