如何依据章程自主管理
www.jyb.cn 2016年12月12日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
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党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。深化高等教育综合改革，推进治理体系和治理能力现代化，“大的方向是构建政府、学校、社会之间新型关系，落实和扩大学校办学自主权，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”。依据章程自主管理，是高校实现治理体系和治理能力现代化的基本要求。海南大学重视章程的制定、执行与落实工作，不但契合了依法治校要求，推动了综合改革步伐，而且有力促进了治理体系和治理能力现代化进程。 制定章程：注重顶层设计，规范关系 《海南大学章程》（下称“《章程》”）已于2015年7月由海南省教育厅报请省政府同意核准，予以正式发布实施。作为地方高校，海南大学制定章程的主要意图，是进一步厘清政府、学校、社会之间关系，落实和扩大办学自主权，完善内部治理结构。概言之，章程要规范和理顺学校的内外关系。 学校与政府的关系。首先体现为学校与举办者的关系。学校是由政府举办的事业单位法人，依法享有办学自主权，独立承担法律责任；政府是学校的举办者，依法享有举办者的权责。其次体现为管理与被管理、监督与被监督的关系，集中反映在办学自主权上。学校的办学自主权主要来自法律授权，但法律授权大都是原则性较强的规定，在实施过程中容易导致学校和政府的权力边界不清、责任界限不明，突出表现为政府对学校管得过多、过细、过死，学校在一定程度上成为政府的附庸，办学自主权客观上受到种种限制和约束。学校以章程制定为契机，准确描述与政府的关系，进一步细化办学自主权的内容。 学校与社会的关系。学校根植于社会的土壤，得到社会各界的关心与支持，必须与社会建立良性互动关系。把学校和社会紧密联系起来的方式有很多，理事会是比较正式的常态化组织形式之一。海南大学理事会的规格较高，理事由海南省人民政府颁发聘书，其中不乏政界、实业界、教育界知名人士和海外侨领，龙永图、章新胜等先后担任理事长。海南是全国著名侨乡之一，有许多校友和海外华侨捐资助学，理事会发挥了牵线搭桥的重要作用。 学校内部治理结构诸方面关系。一是党委与校长的关系。党委领导下的校长负责制，已由法律法规明文规定，因此章程制定的重点，放在完善党委领导下的校长负责制的实施制度上。《章程》规定，党委是学校的领导核心，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权；校长是学校的法定代表人和行政负责人，在党委领导下全面负责教学、科研和其他行政管理工作。党委书记主动协调党委与校长之间的工作关系，支持校长开展工作。 二是行政与学术的关系。在章程制定时，既要考虑尊重学术自由，又要考虑保障行政效率。《章程》规定，学术委员会是校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。这样，以学术委员会为核心，学校构建了包括学位评定委员会、教学指导委员会等在内的学术管理体系与组织架构，初步建立起符合省情与办学实际的学术管理制度，有利于保障师生在教学、科研和学术事务管理中充分发挥主体作用。 三是学校与学院的关系。学院以人才培养为根本任务，是学校开展人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新等活动的具体实施单位。注重发挥学院的主体作用，适当扩大学院的自主权。这里的关键，是把握好学校与学院权责划分的“度”。所以，学校既要向学院下放权力，又要对学院加强管理，目的都是为了提高管理效率和办学质量。《章程》在这两个方面都作了明确规定。 四是学校与师生员工的关系。学生是学校的主体，是学校赖以存在和发展的基础；教职工是学校发展的依靠，是学校“大楼、大师、大气”不可或缺的重要组成部分。在依法治国、依法治校的框架下，学校与师生员工的关系主要通过权利义务关系来体现。学校要坚持以人为本，尊重、维护和保障师生员工享有的各项基本权利。在某种意义上，师生员工的“权利”即学校的“义务”，师生员工的“义务”即学校的“权利”。《章程》不但规定了师生员工的基本权利与义务，而且建立了制度化的民主管理参与机制，建立了权利保护机制，提供了权利救济渠道。 执行章程：强调突出重点，协调推进 章程的生命力在于执行。章程核准发布之后，执行章程就是一个长期的动态发展过程。为尽快树立章程的权威性，营造“学章程、用章程”的良好氛围，学校以章程为基本遵循，以争取办学自主权和完善内理治理结构为重点，协调推进各项改革。 争取更大的办学自主权。一是可以自主设置和调整学科、专业。这对教育部直属高校来说不是什么问题，但对地方高校而言是一个很大的突破。以前学校要设置或调整专业，必须提前向教育行政管理部门申请，得到批准后方可实施。2014年学校拟设置两个医学类专业，但没有得到批准，只得作罢。现在只要不属于国家布点专业，学校均可根据办学实际自主设置和调整。 二是得到一定的机构设置和调整权。以前学校的机构设置，均由省机构编制管理部门审核确定，学校几乎没有什么自主权。现在学校可以在省机构编制管理部门核定的范围内，自主确定教学、科研等内设机构。另外，省机构编制管理部门对这些机构设置的管理，也由原来的审批制改为备案制。 三是教师薪酬总额管理上出现松动。学校自2010年开始实施绩效工资制度，总额由省有关部门核定下达。学校在额度内自主进行内部分配，但在总额调整方面没有自主权。这一规定与学校办学实际不相适应：师资队伍规模不断扩大，高职称、高学历教师比例不断提高，客观上要求绩效工资总额保持逐年增长。对此学校已经提出建议，省有关部门也正在研究：将绩效工资总量额度逐年递增，并允许每年有一定的调整空间；对高层次人才引进根据实际情况单独列支。 四是职称评审权有所扩大。学校目前仍没有教师系列高级职称评审权，高评委仍由省有关部门负责组建，有关部门正在研究如何下放职称评审权。作为一项过渡性举措，省有关部门批准在海南大学设立本校高校教师系列高级专业技术资格评审办事机构。在独立组织教师高级专业技术资格评审期间，学校对教师资格的条件作了修订和提高，对评审的程序也作了适当的调整和改革，提高了评审质量，降低了投诉数量。 完善内部治理结构。一是明确界定党委和校长的关系。通过修订《贯彻执行党委领导下的校长负责制实施细则》《党委常委会议事规则》《校长办公会议事规则》《校长办公会工作细则》《行政专题会工作细则》等规章制度，明确了权力边界，厘清了责任界限，使党委和校长各自的权责进一步明晰，逐步完善了现代大学制度。 二是妥善处理学术委员会与学位评定委员会的关系。之前这两个委员会互不隶属、相互独立，各自依据自身章程开展活动。为确保学术委员会在校内最高学术机构的地位，学校依据《章程》将学位评定委员会确定为学术委员会的下属机构，但仍保持相对独立开展工作。 三是有序理顺学校与学部、学院的关系。学校实行“学校、学部、学院、系四级建制，以校、院两级管理为主”的管理体制。学部基本是一个学术管理、统筹、协调机构，根据学校的委托或授权，协调、指导、评议或审核相关学院的学术事务。学校将管理重心逐步下移至学院，对学院实施目标管理，出台了《二级学院领导班子年度考核暂行办法》等以绩效评价为导向的考评办法，每年核拨学院经费，下达各项事业发展指标，定期考核评价，业绩评价结果与评优、资源分配等挂钩，营造凭业绩说话的氛围，打破人情关系的束缚。目标管理调动了学院的工作积极性，学校各项事业发展取得明显进步。 落实章程：强化办学特色，务求实效 归根结底，章程要落到实处、切实发挥作用。为保障章程在办学实践中的实效性，学校深刻领会章程的精神实质，立足办学实际，主动服务国家战略和海南发展需要，围绕“热带、海洋、旅游、特区”办学特色，把枯燥的、抽象的章程条款具体化为鲜活的、实在的办学举措。通过不断探索与实践，学校在落实章程上取得了初步成效。 做实了“两个力”的办学理念。《章程》明确提出：教育以学生为主体，着力提升学生的社会竞争力；办学以教师为主体，着力提升教师的社会影响力。学校以提升“两个力”作为一切办学活动的出发点和落脚点，只要有利于提升“两个力”的，学校创造条件、克服困难也要支持。 为提升学生的社会竞争力，学校采取了一系列改革举措：一是设置冬季小学期，利用海南独特的区位优势和自然条件吸引大批国内外“候鸟”型高知群体等优质教育资源，提升教育教学质量和科学研究水平。二是开设文理科实验班，新生入学后百里挑一，择优进行重点培养，毕业时约有80%左右的学生进入名牌大学读研深造，其中不乏发表高水平论文、参与发明专利、获得国家级学科竞赛奖励者，并由此改变了发展轨迹和人生命运。三是实施“双一流留学项目”，每年选派5至10名一流学生（学习成绩排名前1%的学生）到世界一流大学（全世界大学排名前100名）留学深造，每人平均获得20多万元的学校奖学金（由社会筹款资助），受资助力度在国内高校罕见。四是促进国际教育合作与交流，学生出国（境）交流学习人数达到当年入学学生人数的5%。 为提升教师的社会影响力，学校也采取了一系列举措：一是启动教师巡讲计划，每年列支专项上百万元鼓励教师到国内外知名高校和学术论坛宣讲自己的学术研究成果，扩大学术影响力。二是推动“一院一市（县）”和“一师一点”服务计划，督促每个学院至少要有一个密切合作和服务的市县，每位副教授职称以上的教师在海南至少要有一个密切联系的专业服务点。为此学校每年安排400多万元支持教师“带着干粮与行李”到海南的农村和工矿企业做技术支持服务。三是建立政研信息报送奖励机制，安排专项经费，组织校内专家团队，为国家和海南省制定相关政策提供参考意见。四是实施人才强校战略，加大力度引进高层次人才，培养优秀中青年师资。 尽快制定和落实章程实施细则 在实施章程过程中，海南大学的探索仍面临着不少实际困难，有些甚至是地方高校的共性问题，包括： 一是章程的权威性和效力不够。章程对学校的约束力大，对有关政府部门约束力小。二是办学自主权落实不到位。章程规定的办学自主权，有些仍然受到限制或约束。三是章程执行主体不明确。章程中普遍以“学校”作为执行主体，在某些情况下指代不明，导致执行主体虚化。四是章程监督机制不完善。谁来监督章程的执行和落实？出现违反章程的情况如何处理？章程中没有明确的规定。五是章程解释权的困境。章程规定解释权归学校常委会行使，但事关办学自主权、举办者的权利与义务等方面的解释很难有说服力，也得不到足够尊重和支持。 对此，我们建议：一是教育主管部门应督促地方政府尊重和执行章程，特别是落实高校办学自主权。二是尽快制定和落实章程实施细则，进一步明确执行主体、有关责任等。三是指定专门机构（如法律顾问室、政策法规处）履行审查职责。四是建立健全监督机制，提供有效的救济渠道和举措。五是定期（如一年一次）进行章程执行情况总结，发现问题，及时解决。 参考文献： [1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2013. [2]袁贵仁.深化教育领域综合改革[N].中国教育报，2013-11-20. [3]李锋.学校章程建设中应处理好的几个关系——以《海南大学章程》为例[J].新教育，2015（12）. 【本文为海南省教育厅2014—2015年教育政策法规委托课题“地方高校现代治理体系构建及治理能力提升研究——以海南大学章程建设为切入点”的研究成果之一】 【作者单位：海南大学，何忠平为副校长】 |
