强化法治观念和规则意识
www.jyb.cn 2016年12月12日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
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党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了重要部署，开启了国家治理法治化的新时代。中国政法大学多年来一直致力于促进高等教育法治化、规范化，积极创建依法治校示范校。作为一所以法学学科为特色和优势的多科性大学，学校牢固树立依法办学、依法治校的理念，以法治思维和法治方式深入推进综合改革，不断完善内部治理结构，建立健全规章制度体系，在大学章程的贯彻、实施、监督等方面进行了积极探索与实践，依法办学和依法管理的意识和能力明显提高。 以“立法”的方式确立章程在校内的“根本法”地位 凝全校之力，聚内外之智，制定校内根本法。作为全国较早制定章程的高校之一，学校为贯彻落实“依法治校”的办学理念，自2002年开始酝酿，经2007年教代会审议通过，2008年正式施行，并在此基础上形成了较为完善的校内规章制度体系。2013年，学校依照教育部要求启动章程的修订工作，并于2015年6月经教育部核准颁布。学校按照法律赋予的办学自主权，以“立法”的方式确立章程在校内的“根本法”地位。 通过章程的“立法”过程，肯定和固化改革成果，形成规范和促进学校事业顺利发展的制度保障。在章程制定、实施、修改中，积极组织全员参与，广泛讨论，充分调动各方参与章程建设的积极性和自觉性，升华学校发展的愿景和共识，凝聚推动学校发展的合力，使《章程》建设成为学校深化综合改革、促进“双一流”、凝聚共识、增进和谐的有力推手。 章程核准后，学校充分利用各种方式大力宣传贯彻章程。通过网站、微博、微信、校报、橱窗、电视等媒体适时发布章程图解和热点话题，引导师生参与学习互动。学校各级党政领导班子树立章程面前人人平等，规则面前没有特权，制度约束没有例外的意识，严格按照制度决策和用权。学校要求职能部门在履行职责时依法行使权力，减少制度执行中的自由裁量空间；要求全体师生员工树立尊重章程，敬畏规则，执行章程的意识，依据制度和规则开展工作、维护权益。 学校贯彻落实章程的主要做法及体会 学校将完善内部治理作为章程贯彻落实的重中之重，在章程实施过程中体现“利益相关者”的权利和诉求，依法厘清和界定政治、行政、学术、民主管理、社会参与等权力边界，不断完善党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与、依法治校的内部治理结构，为实现章程运行过程中各类关系协调发展的目标，提供有力支撑。 1.坚持党委领导核心地位，保证校长依法行使职权 学校党委及学院、部、处理论中心组带头学章程，“三严三实”专题讲落实，民主生活会专门查不足。学校领导班子带头把章程作为硬约束，把握“集体领导、党政合作、科学决策”这一关键点，通过对党委常委会、校长办公会、书记办公会等议事规则的修订确权、清权，进一步明晰党委职责和校长职权之间的关系。2015年，学校党委制定了《加强法治思维、规则意识、制度自觉，全面推进依法治校的实施意见》，进一步明确新时期依法治校的总思路，建立公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的民主决策机制。 2.坚持教授治学的理念，完善学术组织运行机制 学校坚持教授治学和学术民主的理念与原则，充分发挥学术委员会、学位委员会、教授委员会等学术组织的作用，健全相关学术组织运行机制。学校按照《高等学校学术委员会规程》和学校章程修订了《中国政法大学学术委员会章程》，明确校学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。把属于学术组织的权力归还给校院两级学术委员会。积极探索教授治学、教授治校的渠道与方式，通过公正、规范的程序让具有突出学术影响、广泛代表性的教授、教师组成各类学术组织，行使学术权力。 3.发挥教代会、学代会民主管理、民主决策、民主监督的作用，构建民主管理新模式 学校民主的公共权力，由教代会和学代会行使。它是教职员工和学生发表意见建议、进行民主管理的重要形式，也是一种监督的方式。法大在全国高校首创了教代会代表列席校长办公会议制度，学代会代表列席校长办公会议制度，使得教职工代表和学生代表能够直接知悉、参与、见证和监督学校决策，此外，接待教代会代表日制度，事关学校建设发展、事关教职工切身利益的重大事项等交由教代会审议通过等制度，切实加强了校内民主管理。 4.扩大社会参与，建立新型政府、社会与学校的关系 学校不断加强与社会的互动合作，改善社会参与大学建设的制度环境及其运行机制，扩大社会参与学校管理的领域和范围，建立适应社会发展、回应社会需求的新型管理模式。一是建立学校董事会，将其作为支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构。二是大力开展协同创新，拓宽合作空间。司法文明协同创新中心等成为“2011计划”认定的协同创新中心。三是以第三方机构身份推进法治中国建设。通过组织“中国法治政府奖”评选、发布年度《中国法治政府蓝皮书》等，充分发挥第三方评价对法治中国建设的积极作用。 5.尊重和保障师生权利，完善校内权利救济机制 学校不断强化以人为本的制度设计，切实维护和保障师生员工的根本利益。学校的管理服务行为严格遵守诚信原则，保证师生的可信赖、可期待利益，确保师生有理性、有尊严、有成就地从事教学科研和管理活动。学校运用法治思维解决校内矛盾和冲突，建立并综合运用听证、申诉、调解等校内权利救济机制，依法妥善、及时地处理各类纠纷。健全教师申诉和调解机制，就教师学术道德、职务评聘、考核奖惩等发生的争议，及时进行调查处理。完善学生听证、申诉机制，切实依法依规保护学生合法权益。 6.以法律事务工作为抓手，完善章程执行监督机制 为确保大学章程的有效实施，学校以法律事务工作为抓手，整合资源、理顺关系，建立事前预防、事中控制、事后补救相统一，覆盖学校所有职能、部门和人员，渗透到决策、执行、监督、反馈等各个环节的涉法事务工作机制。一是在高校中较早建立法律专家咨询委员会。充分利用法学学科优势，由校内外专家学者、法律实务界人士组成法律专家咨询委员会。多年来，该委员会就学校重大改革措施、合同审查、规范性文件制定、内部风险防控等涉法事务提供了大量法律意见，有效促进了学校治理体系和治理能力法治化水平。二是在高校中较早成立了法律事务办公室。所有提交学校决策性会议的涉法事务议题，均需法律专家出具法律意见，将合法性审查作为决策的必经程序。三是系统梳理校内规范性文件，对接章程落地实施。同时，学校各部门不断完善述职述廉、专项审计、任期审计等制度，把“风险清单”转化为“责任清单”，使各级领导班子始终处于章程和制度的监督之下。 7.大力营造校园法治氛围，全面提升法治文化软实力 学校充分发挥法科优势，着力打造具有法治特色的校园文化，不断增强师生厉行法治的积极性和主动性。一是结合全面推进依法治国新形势，始终把维护法律尊严作为学校宣传思想工作的重要内容，充分运用校内新闻宣传平台，积极传播社会主义法治理念，将宪法法律至上、自由平等、程序公正等理念融入到师生行为规则、日常教学要求当中，构建立体化的法治文化宣传格局。二是要加大培训力度，切实提高各类管理人员运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，准确把握权利与义务、民主与法治、实体与程序、教育与惩戒的平衡，实现目的与手段的有机统一。三是不断丰富法治教育的形式与内容，积极推进社会主义核心价值观和社会主义法治理念进课堂、进教材、进头脑。 贯彻落实学校章程，我们的切身体会是：党政重视是首要，符合实际是前提，制度机制建设是保障，抓住重点是关键，有效落实是根本。 如何推动章程有效实施 当前存在的问题有三： 一是章程的贯彻实施需要营造良好的外部制度环境。章程贯彻实施的一项重要内容就是如何落实高校的办学自主权。高校办学自主权与外部制度环境的变革相适应，高校通过章程实施涉及办学自主权的具体改革措施将直接触及高等教育办学体制的核心，触动教育行政主管部门、高校、社会三者在高等教育办学中的责权利关系，对政策环境的稳定性和明确性提出了更高的要求。国家推出的“双一流”建设为今后一个时期的高等教育改革指明了方向，各级教育行政主管部门应当积极推进高等教育领域“放、管、服”改革，修改或废止不符合教育规律的行政法规和政策文件，为章程实施营造良好的制度环境。 二是高校需要进一步完善校内规范性文件的“立法”程序。大学章程是学校的根本法，因此章程的规定不可能事无巨细。要使章程规定的事项得到具体落实，校内规范性文件之间应当避免重复、遗漏、矛盾，需要规范校内的“立法”程序，设立专门的部门具体审核监督，包括对学校多年来制定的各项规章制度进行合法性审查和清理，需要全校统筹，上下一致、多部门沟通协调。 三是高校需要进一步细化和分解章程执行监督机制。学校章程核准后，如何建立有效的章程监督机制，还需要进一步探索完善。目前，学校通过规范性文件的合法性审查，监督学校各项规章制度的制定和修改。通过学术委员会、教职工代表大会、校董会、学生代表大会等机构监督章程涉及的“五权”体系。今后，需要在构建综合和专项相配套，校外和校内相结合，覆盖学校各项事业发展，融合师生、政府、社会全方位的监督体系上下功夫。 对推动大学章程有效实施的几点建议： 第一，在高校领导班子考核中明确章程执行落实。 对高校领导班子和领导干部的考核中应当体现推动和执行学校章程的内容。重点是：法治思维、规则意识、制度自觉；学校治理在法治文化、规则体系、治理结构、程序正义、诚实信用、责任追究、信息公开等方面的法治化、专业化、现代化水平，以法治方式推进和保障学校综合改革，形成学校治理中问题的解决、矛盾的化解都诉诸于制度的良法善治体系。 第二，对高校的各类评估中明确章程实施的权重。 各级教育行政主管部门应当在本科教学水平评估、学科评估等重大评估工作中，在评估指标体系的设置上进一步加大对章程实施情况的权重，细化大学章程实施的具体评价指标。另外，第三方评估机构应当针对高校章程、依法治校等工作开展专门评估。相对于政府主管部门的自体评估，第三方评估机构具有非营利性、独立性、公正性和公开性，通过建立科学完善的依法治校评估指标体系，使得评估结果更具有可检验性，同时能够给各高校带来正向的压力传导机制。例如，社科院、21世纪教育研究院等机构开展的高校信息公开评估，在社会上引起极大反响，成为有效监督高校管理服务的重要方式。 第三，高校应当建立校内规范性文件的审查机制。 高校应当设立专门“立法”审查机构，通过对校内规范性文件的职责权限、制定内容、制定程序的合法性审查，推进章程落地有效实施。一是审查校内职能部门有无制定权，所制定的规范性文件是否属于其职权范围。二是审查规范性文件内容的合法性，避免校内规范性文件违反宪法、法律、法规、规章、学校章程的内容。三是规范制定程序。校内规范性文件应当体现“校内立法”和“管理服务”有机统一。通过立法规划、起草、征求意见、审查、通过、公布等阶段形成规范的制定程序。 大学章程承载着大学精神，积极推动大学章程的实施，是贯彻党的教育方针、加快推进高校治理体系和治理能力现代化的有效载体。面对依法治国的新要求，学校在法治思维、规则意识、制度自觉等方面还需要不断深入探索，使章程成为规范学校办学自觉遵守的“宪章”，成为依法治校的重要抓手，为学校推动综合改革提供法治保障。 【作者：中国政法大学副校长】 |
