“双创一流”：更须从大学制度建设上下功夫
www.jyb.cn 2017年02月20日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
|
2015年11月5日，国务院公布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》。该方案坚持以中国特色、世界一流为核心，以立德树人为根本，以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会发展为导向，加快建成一批世界一流大学和一流学科，提升我国高等教育综合实力和国际竞争力。该方案总体目标是，到2020年，若干所大学和一批学科进入世界一流行列，若干学科进入世界一流学科前列；到2030年，更多的大学和学科进入世界一流行列，若干所大学进入世界一流大学前列，一批学科进入世界一流学科前列，高等教育整体实力显著提升；到本世纪中叶，一流大学和一流学科的数量和实力进入世界前列，基本建成高等教育强国。中国的高等学校，踏上了建设“两个一流”的新征程。 大学制度建设是“双创一流”的关键所在 改革开放以来，我国的高等学校在办学规模、教学设施等“硬件”方面得到空前快速的发展。但与世界知名的大学相比，我国的高等学校，特别是公立高等学校在科研创新、制度创新、大学精神文化创新等方面的“软件”建设上却还存在着较大的差距，其差距主要表现在学校的办学理念、制度建设和学校“活力”等方面。特别是在建设“双创一流”过程中，如何更好地进一步推进教育管办评的分离，促进政府职能的转变，从而在新形势下构建起政府与学校之间的新型关系，成为我们全面深化教育领域综合改革，建设“双创一流”的关键所在。 应当看到，自1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》至今的30余年，虽然我国高等教育获得可喜发展，教育体制改革取得长足进步，但当下，“政府管理教育还存在越位、缺位、错位的现象，学校自主发展、自我约束机制尚不健全，社会参与教育治理和评价还不充分”等体制机制方面深层次问题却始终未能得到根本性解决。因此，这就迫切需要我们能够保持锐意创新的勇气，敢为人先的锐气，蓬勃向上的朝气，以建设“两个一流”为契机，全力深化高等教育体制机制改革，切实而有效地破解制度的“瓶颈”问题，使大学章程为核心的现代大学制度建设真正地“百尺竿头更进一步”。 大学章程建设对于完善现代大学制度其核心功能与作用说到底，就是政府对于教育治理和学校教育管理制度的全方位的创新。因此，凝聚共识，突破现行教育体制机制等方面阻碍高等学校自我发展的瓶颈，疏通完善现代大学制度过程中的堵点，激活学校自主办学的发展内生动力，从而让法治的思想和法治的方式真正地融入到高等学校完善现代大学制度建设的方方面面。应当看到，在当前深化高等教育改革的过程中，由于触及的深层次问题增多，阻力增大，改革的复杂性也显著增强。在这种情况下，更需要我们在法治框架内协调好各方的诉求，凝聚政府与学校的最大共识，消除体制机制的“羁绊”和“藩篱”，总结高等教育改革的经验，巩固高等教育改革的成果，使我国高等学校的章程建设向纵深推进。 一流的大学需要一流的大学制度，只有一流的大学制度才能造就出一流的大学和一流的学科。在我国，建设“两个一流”还面临着诸多的问题，而这些问题的核心所在是如何理顺政府与学校之间长期以来所形成的“扭曲”管理关系。在新形势下，要厘清政府与学校关系，就需要我们加快大学章程建设，完善现代大学制度，在遵循教育规律的前提下，通过教育管办评分离以及政府职能的转变，从根本上处理好作为举办者、行政管理者的政府与高等学校（特别是公立大学）之间的关系，无论是举办者（包括公立大学举办者的政府）还是行政管理者政府，该放给学校的权力一定要放足、放到位；该政府管的事情一定要管好、管到位，使看不见的手和看得见的手都要在高等教育发展与创新中用好和用足。只有用法治思维和法治方式解决高等教育改革中的各种矛盾，才能真正地让教育竞争更加公平，政府与学校关系更加和谐与有序。因此，全面建设“双创一流”，就要用制度的现代化为教育治理体系和治理能力现代化提供坚实的制度保障，从而通过夯实现代大学制度为“双创一流”奠定起坚实的基础。 应把大学章程作为“双创一流”制度建设的切入点 现代大学制度的核心是学校章程的建设。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。”为此，要真正激发我国高等学校自主办学、自我约束、自我管理、自身发展的激情与活力，就需要把大学章程作为学校制度建设的切入点。 为了更好地推进与规范大学章程建设，教育部不仅制定了《全面推进依法治校实施纲要》，而且还先后发布了《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》，以及《高等学校信息公开办法》等关乎加快大学章程建设的法治“五大基石”。加强高等学校的章程建设，按照章程进行大学治理，通过章程建设进一步推进高等教育改革法治化，不仅成为《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》关于“完善现代大学制度”的重要内容，而且也成为我们贯彻党的十八届三中全会提出的“深化教育领域综合改革”、十八届四中全会提出的“法治国家”，以及十八届五中全会提出的“提高教育质量”的重要体现。 自2011年11月28日教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《章程制定暂行办法》）、以及2013年11月教育部发布《中央部委所属高等学校章程建设行动计划 (2013-2015年)》以来，包括中央部委所属高等学校在内的各省、自治区、直辖市的公立高等学校，都纷纷制定学校章程。随之而来的就是各地高等学校（特别是公立高等学校）“雨后春笋”般的报批与包括教育部在内的各级教育主管部门“密集”的核准。在教育部及各地教育行政管理部门的强力行政手段的推动下，按照教育部及各级教育管理部门所制定的时间表，长期以来我国公立高等学校“无章办学”的状况，终于在2015年底“历史性地”予以终结。应当承认，就高等学校，特别是公立高等学校的章程制定工作而言，在《章程制定暂行办法》明文的规范下，以及在行政权力的全力推动下，公立高等学校章程的法治化已取得了史无前例的进步与法治成绩，但与此同时，我们也应当看到，以高等学校章程建设为重心的高等教育综合改革，不仅需要包括公立大学在内的高等学校具备章程形式上的“要件”，而且更重要的是要在法治的基础上，加强依法治校与依章治理的“软件”建设，只有真正地做到依法制章与依章治校，才能真正地为我国高等学校在“双创一流”过程中提供其坚实而良好的制度基础。 “双创一流”须加大政府简政放权与学校赋能还权力度 2016年4月15日上午，国务院总理李克强先后考察了清华大学、北京大学。同日下午召开了关于高等教育改革创新座谈会，其中共有53所在京的部属、市属、民办高校和有关部门负责人参加。在会上，李克强总理作出了重要指示：“要加快推进高等教育领域‘放、管、服’改革。结合高校特点，简除烦苛，给学校更大办学自主权。凡高校能够依法自主管理的，相关行政审批权该下放的下放，要抓紧修改或废止不合时宜的行政法规和政策文件，破除制约学校发展的不合理束缚。”李克强总理的上述指示不仅指明了进一步全面深化我国高等教育的改革方向，而且也指出了我国高等教育的改革路径，即：进一步加大政府的简政放权与学校的赋能还权。 由于政治、经济等诸多历史原因，新中国成立后至20世纪80年代末期，我国教育体制改革前的近40年里，“清一色”的公立高等学校不仅作为国家意识形态领域和政治目的而存在，而且还成为了政府高等教育行政管理权力得以实施的附属机构。在这种教育行政管理体制下，高等学校在自主办学等方面受到教育主管部门诸多方面严格的管理和掌控，高等学校被行政化的管理模式“捆绑”起来，学校不仅在自主办学的权利方面得不到充分地享有和尊重，而且在大学制度构建中缺乏应有的自治力。尽管各级教育主管部门已经意识到这个问题，但在没有真正地界定好作为公立高等学校投资者和教育行政管理者的政府与作为办学者的学校之间的权利（权力）与义务间界限的情况下，政府管理教育的“越位、缺位、错位”等现象仍然存在，学校自主发展、自我约束机制不健全，以及社会参与教育治理和评价不充分等问题仍大量存在。这种状况不仅导致我国高等教育未能得到显著且实质性改革，而且也阻滞着高等学校“双创一流”的激情和活力。因此，要真正开展“双创一流”，其重要前提就是需要政府教育主管部门加大简政放权的力度，并通过权力清单等改革措施，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，并着力排除制约激发学校办学活力的体制性障碍，努力解决体制机制等结构性矛盾、政策性问题，从而进一步激发和释放出高等学校在“双创一流”中的激情与活力。 依法制章与依章治校是“双创一流”的制度保障 就“依法制章”而言，关键在于“制”字。通过大学章程的制定与管理部门的审核工作，明确政府与学校的权利与义务，进而构建起政府与学校间新型的契约关系，以实现高等学校赋能还权之目的。其一，在国务院“简政放权”的改革中，政府应当在尊重教育规律前提下，努力地厘清政府在高等教育管理中的角色与职能，特别是在完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化等方面下功夫，依法全面地履行好政府应尽职责；其二，认真履行《高等学校章程制定暂行办法》第五条的规定，从“政校分开、管办分离”的角度通过章程来规范政府与高校权利与义务关系；其三，凡经上级教育主管部门核准的大学章程，不仅需要各高等学校认真遵守，同时也需要各级教育主管部门的充分尊重与严格遵守，使之在大学章程的契约法治基础上各行其道，各司其职，从而真正解决政府管理教育所存在“越位、缺位、错位”的现象。 就“依章治校”而言，就是要求高等学校将其章程作为依法自主办学、实施教育管理和履行教育公共职能的基本准则。依章治校，关键在于“治”字。为此，高等学校应当在今后大学章程建设过程中，努力地构建起学校内部的科学、长效的治理机制，并以章程为依据，制定出学校内部的管理制度及机制运行规则，从而真正地自主实施办学与管理活动、开展社会合作。与此同时，学校各方当事人都应当按照章程的规则与内容办事，从而真正使公立高等学校章程作为“软法”， 对“内”不仅起着“宪法”的功能和作用，成为规范学校的办学与管理等各项规章制度制定与实施的“准则”，而且也是包括政府在内的投资者检验所投资学校是否按照章程办学的“标准”和履行投资的“契约”；对“外”不仅是教育行政管理者管理与评估学校绩效的“尺度”，而且也是社会监督与评价的“标杆”。 章程不仅是学校管理的“宪法”，更是学校办学的“灵魂”。要真正推进“两个一流”，我国高等学校不仅需要拥有“百花争艳”般的特色章程，更需要具有“百家争鸣”式的学术环境。如果把现代大学制度当成一本大书，则大学章程就是大纲，纲立文顺，纲举目张。纵观世界一流的大学，学校治理体系中，大学章程都成为办学和治学的坚实基石。因此，加强我国高等学校章程建设，依法制章、依章治校，是建设并实现“两个一流”的重要内容。制度的生命力在于执行。让铁规发力，让禁令生威，才能真正地确保现代大学制度在我国高等学校中落地生根。为此，我们只有更加深化高等教育改革，以大学章程建设为契机，切实转变政府职能，有效提升学校自主办学的创新能力，才能真正地使我国高等学校在建设“两个一流”的征程上砥砺前行。 【作者单位：首都经济贸易大学法学院】 |
