英国高校资产管理内部控制机制与启示
www.jyb.cn 2016年08月28日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
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随着我国高等教育改革不断深入，高校资产管理及内部控制逐渐受到较多的关注。近年来，财政部发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》等规章，我国高校内部控制建设工作也已全面启动，高校资产管理则是学校内部控制的一项重要内容。与我国相比，发达国家的高校资产管理内部控制发展较为成熟，具有鲜明特点和实效性。本文以英国为例，研究高等教育发达国家的高校资产管理内部控制机制，以求为我国的高等教育发展提供参考和借鉴。 中英两国的高校资产管理及内部控制 上世纪八十年代至九十年代中期，随着我国高等教育管理体制、办学体制、投资体制、招生体制改革的全面深化，高校资产管理存在的问题日益凸显，自此，国家开始重视高校资产管理并开始逐步建立规范。1995年2月，原国家国有资产管理局、财政部印发了《行政事业单位国有资产管理办法》，对改革开放新形势下做好高校国有资产管理工作，维护资产的安全完整，提高资产使用效益起到了重要的促进作用。为适应财政改革和发展的需要，财政部、教育部分别设立了资产管理部门，承担制定高校资产管理政策和组织开展资产管理工作的职责。2006年6月，财政部印发《事业单位国有资产管理暂行办法》，该文件作为高校资产管理纲领性文件，明确了“财政部综合管理、教育部监督管理、高校具体管理”的国有资产管理体制。2012年11月，教育部印发《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》，确定了高校国有资产实施“统一领导，归口管理，分级负责、责任到人”管理机制，该制度较为全面地规范了高校资产配置、使用、处置等各环节业务内部控制，并成为高校资产管理业务内部控制制度的指导性文件。 对于我国高校而言，在资产管理体制及机构设置等方面还存在不同的问题。一些高校尚未设立国有资产管理专门机构（如国资处），国有资产管理机构职能分散；一些高校国有资产管理权责划分不清晰，管理中还不同程度地存在着“越位”和“缺位”现象，资产管理重视程度不够，管理理念陈旧，管理人员素质、信息化建设及资产业务内部控制监管尚待加强。这些问题给高校管理带来一定负面影响，不利于高校自身持续发展。 从历史上看，英国高校资产管理及内部控制源起于英国企业治理研究的发展。上世纪八九十年代，英国企业治理面临着巨大的信任危机，企业经营失败和连续不断的丑闻，引起了社会公众和监管机构的不满，企业管理方与社会公众、监管机构之间对抗情绪日益升温。由此，英国逐步形成了关于企业治理问题的研究高峰。这些研究成果从理论和实践两个方面推动了英国高校资产管理及内部控制的发展。 英国高校资产管理普遍实行“校董会→资源配置委员会→资产管理职能部门→学院或部门→个人”的管理体制。校董会为学校资产管理最高决策机构；资源配置委员会从宏观层面配置学校资源，接受校董事会领导并对其负责；资产管理处是学校资产管理职能部门，代表学校对学院或部门资产实施监管；学院和部门对其资产使用、维护实施具体管理。同时，英国大学非常重视发挥教职工作用，各类教职工都能参与到学校资产管理决策过程中。英国高校还充分肯定学生的决策者身份，推崇学生积极参与学校管理，尤其是关系到学生切身利益方面的事务和各类决策。 资产管理业务层面，英国高校资产管理较为充分的体现了内部控制中的制衡性和参与性原则。采购环节，按照拟购置资产价格高低，分别采取集中采购、议标采购、公开组织招标和政府采购等采购方式，确保采购环节的公平、公正、公开；使用和处置环节，普遍采取集中与分散管理相结合的管理体制，在突出资产处统筹监管职能的同时，更重视发挥学院、项目组在资产管理中的主观能动性，积极构建全员参与、自主管理的资产管理格局。 在管理过程中，英国高校重视信息化手段的有效利用，整合学校分类资产管理的信息资源，建立信息共享共用的辅助决策体系，实现高校资产管理的数字化、网络化和动态化。同时，重视信息公开，资产管理战略规划、新校区建设进展等信息基本都会公布到校园网站上，并主动邀请学生和教师代表实地了解工程进度、资产管理等情况，将资产管理置于师生监督之下。 英国高校资产管理及内部控制特点 笔者在对英国各高校资产管理和内部控制进行考察时发现，虽然不同的高校之间特色分明，但总体而言，其共同特点可以概括为以下四个方面： 一是基于全成本核算的资源配置思维。如前所述，英国高校在预算管理中体现了非常强的全成本核算思维。为增加二级单位的自主权，将预算经费及课题经费的支配权最大限度下放给学院和部处，使之自负盈亏。与之相对应，二级单位在资源配置上也享有很大自主权，想买哪些设备、想使用多少房产基本都是自己来决定；设备购置费和房产、水、电、气等公用经费一般也由二级单位自行承担。通过上述方式，英国高校实现了二级单位在资源配置上由以往“向学校要资源”到“自己花钱买资源”的转换，用制度的方式解决了如何更好优化资源配置、避免闲置浪费的难题。与此同时，代表学校层面的学校资源高级管理团队，即资源配置委员会，就可从更多具体事务中抽身出来，将更多的精力集中到对学院或部门空间资源申请、调配的审核、审批和建议工作中去，更好发挥委员会在学校资源配置、功能布局、规划指引中的宏观指引作用。 二是系统规范的资产采购管理。英国高校资产采购方式主要有两种：一种是大学通过自身采购团队开展询价议价和招标采购；另一种是学校委托区域采购集团，在公司框架合同范围内确定采购商品供货商。其中，采用第二种采购方式的主要是规模较小的大学，如罗汉普顿大学等。与此同时，一些英国高校正逐步探索通过高校联合体统一组织集中采购，可以有效提高采购商品议价能力，降低学校采购成本，形成高效互利多赢的格局。英国各高校资产采购经办部门不尽相同，但基本体现了“管办分离”“管采分离”的特征。如，斯旺西大学、罗汉普顿大学的资产采购设在财务部门，由财务部门统一集中采购；而诺丁汉大学的资产采购分散在学校各职能部门，教学科研仪器设备采购在科研与研究生服务部，计算机及电子产品采购在信息服务中心，其他资产采购在资产管理处。根据所购商品单价或批量价格不同，英国高校均规定了严格的采购程序，达到一定标准的资产采购行为必须进入招标或政府集中采购程序。以诺丁汉大学为例，采购设备价值2.5万英镑以下的，由科研部根据学院或部门提出的采购计划统一进行集中采购；采购设备价值2.5-5万英镑的，由科研部组织至少三家以上供货商进行议标采购，其中价值3万英镑以上的，必须经分管科研副校长和资源配置委员会审批后方能购置；采购设备价值5万-10万英镑的，由科研部面向社会公开组织招标采购；采购设备价值10万英镑以上的，学校必须按照欧盟法律制约，到欧盟指定的专业机构进行采购。同时，学校配备专业采购人员，所有采购人员均具有职业资格认证，采购人员必须对设备成本控制、设备质量及合规性负责，并接受行业制约。英国高校资产采购过程中的合同签署流程较为规范，按照合同金额大小进行了分级授权。如罗汉普敦大学规定100万英镑以上合同由校长签署，100万英镑以下合同由副校长签署，1万英镑左右合同可以由部门领导签署，同时明确规定科研项目负责人不能自主签署合同。 三是全面有效的资产管理方式。英国高校资产管理方面采取了集中与分散管理相结合的管理方式。在纵向上，英国高校分为校、院两级管理，分工相对明确，其中学校对公共设施、房产等进行管理，对各学院资产管理情况进行宏观指导和必要的监督，学院对自管资产管理则承担了更多的责任和义务。同时，英国高校资产管理体现了“全员参与”思路。一方面，使用责任落实到人，学校每位师生员工对其使用的资产具有维护安全完整和保值增值责任；另一方面，师生可深度参与到资源配置决策和重大项目监督过程中。英国高校资产管理信息化程度较高，实现了“人管”和“技管”的有机结合。如罗汉普顿大学使用空间资源管理软件，可以系统分析和评估各学院或部门占用使用空间资源情况，并对使用效率不高、空放闲置、超标准配置空间资源重新进行优化配置；斯旺西大学则建立了资产管理动态数据库，可以动态反映学校资产总量、分布情况、资产构成、资产变动等信息。 四是健全完善的资产保值增值措施。为了提高设备使用效率，英国高校比较注重设备的日常维护和功能开发，使设备达到最佳使用状态。学校、学院或项目负责人会主动聘用高级设备管理技术人员对设备进行日常维护管理，并对设备的使用技能和方法进行专业培训。英国高校还比较重视设备，尤其是大型科研设备的资源共享和有偿使用，共享和有偿使用获取的收入一般返给设备使用单位，用于设备维护和升级改造。以诺丁汉大学为例，校内仪器设备共享非常频繁，跨项目、跨学科设备综合利用非常普遍，而且学院和项目组具有很大的自主权；在国家科研经费拨款政策等影响下，学校还与临近的阿斯顿大学、伯明翰大学、莱斯特大学、拉夫堡大学和华威大学建立了一个大型科研设备共享联盟，实现了校际间科研设备共享；学校部分价值10万英镑以上的大型仪器设备，还会被纳入国家层面的资源共享体系。此外，英国高校在以知识产权为代表的无形资产转化方面表现出了非常大的积极性，同时注重保护发明人的权益，提供转化的便利条件，以此获取更为宽阔的经费来源。以诺丁汉大学为例，学校每年可能产生的专利数大约有120个，申请专利成功（一般是申请可转化的专利）25-30个，每年实现授权实施许可交易10-12个，带来收益100-150万英镑；每年学校为促进知识产权产业化而成立的子公司2-3个，并以此吸引外部投资者入股，学校因投资子公司带来的收入每年可达800-1000万英镑（含投资分成和公司转让收入）。 对我国高校建立健全资产管理内部控制机制的启示 加强管理立法，完善制度体系。首先，在国家层面，要加强高校国有资产管理立法工作，提高立法层次，树立法律权威；其次，高校资产管理内部控制应采取开源节流的措施，如进行再融资和对外投资，将闲置的国有资产盘活，这样才能在客观上提高资产管理和使用效率；再次，完善高校内部治理体系，在学术委员会层面建立资源分配委员会、财务委员会和审计委员会，从宏观层面实施管理并有效监督资产管理的执行情况；最后，教育行政主管部门应建立专门国有资产管理监督机构，突出其权威性，使高校资产管理机构在教育行政主管部门的组织协凋下，形成管理合力。 完善评价体系，推进管理绩效。高校应逐步建立和完善符合自身特点的资产管理绩效考核制度和体系，通过科学合理、客观公正、规范可行的方法，标准和程序，真实地反映和评价高校资产管理绩效。同时，充分利用绩效考核结果，查漏补缺、完善制度、加强管理、提高效益。教育行政主管部门应加大对高校资产使用效益考核和监督检查的力度，总结推广绩效评价优秀者的先进经验，树立典型，探索建立资产绩效考核结果与资产配置挂钩的考核机制。 加强信息沟通，强化制度执行。高校内部控制执行力度主要靠资产、财务、审计部门来保证，为此，资产管理人员不能只是简单地对资产进行登记建账，他们不但要对资产业务管理内部控制有透彻的了解，而且要掌握相关业务和政策。这就需要资产管理部门加强与学院及各部门的信息沟通，对管理业务进行正确的审核和处理，发挥学院层面对资产管理方面的管控作用，提升高校资产管理整体内部控制水平。 参考文献： [1]杨松令.英国高校财务管理体制及其启示[J].商业会计，2007（2）. [2]财政部财政制度国际比较课题组.英国财政制度[M]北京:中国财政经济出版社，1998. [3]林婷.行政事业单位内部控制制度建设的探讨[J].会计师，2014（1）. [4]王秀杰，王秀芝.英国内部控制发展的历史透视与思考[J].辽宁经济管理干部学院学报，2008(3). [5]冯师野.论高校国有资产管理现状[J].统计与管理，2012(6). 【作者单位：南京农业大学招投标办公室】 |
