以释放办学活力为目标的校院两级管理改革模式探索
www.jyb.cn 2016年12月13日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
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近年来，为尽快适应高等教育在规模和结构上的发展，国内有些高校开始尝试校院两级管理改革探索。有高校提出了“以构建现代大学体系为目标、以二级管理为主体”的学校综合改革要求，整合和优化教育教学资源，形成学校宏观上决策、学院实体化运行的管理模式。还有高校提出“学院主体性”改革模式，以实现学院事权与财权相结合，从而强化学院管理中心地位的提升。 校院两级管理改革，也是现代大学制度建设的重要突破口。高校中，学校与学院，谁是办学主体？责权不明、活力不足、效率不高的结构顽疾，怎样攻克？2014年初至今的改革与探索，华东交通大学坚定地推出校院两级结构治理模式改革，攻坚克难，校院两级管理改革开始步入“深水区”。 校院两级管理改革过程中的主要问题 一些高校对校院两级管理改革进行了探索，取得了一些经验，但在实践中矛盾与问题也在逐步凸显。在实施中最主要的问题是： （一）学校控制权过多，院级各项自主管理权不足 校院两级管理流于形式，校院权责边界混淆，造成“学院要有这个权，学校不放这个权”的现象。“校院两级管理中，很多学校暴露出管理重心过高，权力仍集中于校级决策层和职能部门的弊端。学院主体性地位被弱化。”事权能够下移，但是人事权、财务等其它权力还在上层决策者手中，造成学院压力增大，事务增多，学院办学的自主性受到打击，造成办事效率低下，改革进展缓慢或者倒退现象。校院之间在管理上不能顺利对接，在人力、物力、财力资源不能发挥最大综合功能，学校的管理效率大大降低。 过去，学院没钱，想干的事干不成；现在钱到了学院，怎么花，花在哪里才算合理?这都是校院两级管理后学院和学校之间的利益冲突，同时，也带来一些新思考。这就要求学院和学校相互交流，以共同利益为基本点，同协商，共发展。 （二）管理者集权过多，制度的平衡性不足 我国大学教学管理制度中，很少体现教师、学生、管理者三方之间地位和权力上的平等。如果将这三者排序，管理者应该是权力最大，教师其次；学生是最底层，必须接受前两者的管制和约束。和国外大学相比，我国大学教师对教学管理的参与性不高，只在有限的相关组织机构中发挥有限的作用，加上行政干预过多，自身机制不够健全，有些作用难以发挥。教师的参与程度尚且如此，学生的参与状况可想而知。有学者这样说，“缴费上学的学生仍被惯性地视为计划体制下只需要服从的感恩者，而不是自主的个体、积极的学习主体和学校的真正主人。”校院两级管理改革，应该体现教师的更多参与。 校院两级管理模式探索与改革路径 校院两级管理的根本目的是解决高校发展的动力机制和组织高效运行的问题，是在学校与二级学院之间设计一套系统完备的机制体系调动学院的积极性、促进学院和学校发展。华东交通大学向学院权力下放的基本原则是“在学校权限范围内，能放则放，能激发学校办学活力则放，能调动教师积极性的则放。”因此，学校的放权决不只是“下放事权”，而是实实在在的“管理重心下移”。人权、财权和物权都大幅度下放到学院。 譬如，在组织人事权上，学校制定队伍建设规划，核定学院各类人员的编制和岗位数，规定各类各级岗位的基本职责和任职条件；统筹规划全校性的人才引进与培养、教职员工招聘计划；制定学院考核办法，对学院工作绩效进行年度考核；任免、考核学院党政负责人等中层领导干部。在财权、设备资源权力方面，学校将教学设备购置经费的50%、行政办公设备经费的80%、设备维修经费的50%，下放到各学院，由学院自行决策和分配。 顶层设计与底层冲动有机互动，一轮力度、广度、深度都前所未有的全面革新，让学校下放的权力清单越拉越长。“目标考核、分类管理”，转变了学校的职能。学院从事务中心向办学主体转型，激活了学院的潜能，提升了教师的获得感。 （一）校院两级管理的“授权—放权”改革模式 自我革新，需要拿出突破藩篱的勇气；凝聚共识，需要顶层设计来重点突破。在不断探索和完善中，学校形成了“三界定、三自主、三考核”校院两级管理的“授权—放权”改革模式。 1.三界定：简政放权，实实在在 校院两级治理结构改革，关键在于降低管理重心，下放管理权力，调整管理幅度，规范管理行为，激发学院办学积极性，建立起学校宏观调控、学院自主办学的高效运行机制，简而言之，要“简政放权”。 为权力设定刚性的边界，是“简政放权”的关键。华东交通大学从学校与学院、部门与学院、行政与学术三个角度，组成“简政放权”的总体思路。 第一，界定学校与学院的权力。 学校抓宏观、把方向，学院抓落实，主操作。在这个方面，分两步走：先“授权”，以管理层级为边界，将明显应该由学院自主管理，却把握在学校和相关职能部门手中的权力都授予学院。然后，学校面向各学院征求学院需要哪些权力，研究后下放给学院。“先当家，再掌权”，解决长期“不动脑、听上面”的问题。 第二，界定部门与学院的权力。 具体做法是“三个再造”。一是机构再造。优化学校职能部门的机构设置，推行“大部制”，对职能相近的部门进行归并，避免“多头管理”。二是功能再造。减少管理和审批的权力，重新梳理、修订各部门的工作职责，将业务范围趋同的工作归口管理，加强监督、协调和服务的功能。三是流程再造。大幅简化办事环节和程序，是保障权力下放，提高服务质量的重要途径，也是防止“这边放，那边收”的关键所在。 第三，界定行政与学术的权力。 具体办法：分离学术权力与行政权力，学院领导不得担任学院教授委员会成员，扩大教授委员会在引进人才、学科建设、教育教学和科学研究等领域的权限，让事关学术发展的决策权，由教学、科研一线的教授来决定。 2.三自主：学院实体运行，体现当家做主 “学术自主、发展自主、开放自主”，学院从事务中心向办学主体转型。权力来了，责任也随之而来，不再等吃“大锅饭”，主动出击“找饭碗”。学校将教授的评审权下放给学院，且是按照学院贡献大小来分配指标，打破“平均主义”，多劳多得、少劳少得。机会多了，学校教职工也更有积极性和主动性。 按照校院两级管理体制改革方案，为扩大学院的办学自主权，学校在总体把握办学方向的前提下，将过去统一掌握在各职能处室的人、财、物等各种资源管理调配权大部分下放到各个学院。 3.三考核：转变学校职能，做好考核标准 “目标考核、分类考核、底线考核”，转变了学校的职能，激活了学院的潜能，提升了教师的获得感。 学校将分类考核作为深化校院两级治理结构改革的“先手棋”，根据各学院在学校发展格局中扮演的角色不同，将学院分为A、B两类（A类为科研任务相对较重，B类为教学任务相对较重），并赋予了不同的考核要求和目标。针对放权容易造成“一放就乱”的情况，学校明确：党纪国法是第一条底线，总体布局是第二条底线，协同合作是第三条底线。 （二）校院两级管理模式的实现路径 校院两级管理体制改革是外部环境变化的产物，同时也是高校面临管理面宽、层次复杂等问题时，解决竞争加剧、发展受限的最好途径。 每所高校在校院两级管理改革中都会遇到不一样的问题，高校要针对学校的实际情况，找到一条适合自己发展的道路，拥有特色鲜明的办学定位，从而不断提升办学水平。 1.从放好权到用好权：“目标考核、分类管理”，激活了学院的潜能，转变了学校的职能，提升了教师的获得感。 学校在简政放权的同时，更要转变职能，从微观管向宏观管、事前管向事中事后管，在放的同时加强监管。通过实施“三考核”，即分类考核、目标考核、底线考核，确立了学校在校院两级治理结构中的宏观决策和监管地位。 权力下放到学院，学院如何用好手中的权？关键是厘清行政权力和学术权力界限，党政联席会、教授委员会各司其职、各负其责，学院领导不得担任学院教授委员会成员，扩大教授委员会在人才引进、学科建设、教育教学和科学研究等领域的权限，事关学术发展的决策权，由教学、科研一线的教授来决定。学院办学主体地位的确定，让教师从合同上的“乙方”，变成了学校的主人。 2.从“校办院”到“院办校”：转变释放的是办学活力，学院找准角色，学校凸现特色，改革红利带来的是发展动力。 在校院两级管理中，针对学院与学校的利益冲突，最重要的是明确学校抓宏观、把方向，学院抓落实、主操作，从更深层次、更广领域确立学院的办学主体地位。学校明确把教师的考核权、科级干部的管理权、办学经费的支配权，以财务、事务、人事几个方面为主要抓手，将各项具体的权力下放给学院，激发学院层面更大的主动性、积极性和创造性，不断为学校改革发展注入动力和活力，实现学院从事务中心向办学主体的转型。 通过增强学院及各级组织的创新和创造能力。在硬性管理与灵活机制有机结合下，促进学科交叉融合，促进平台资源共享，让知识传播与成果创造相通互推，解决在两级管理中学院与学校的利益冲突问题。 3.从事务中心到办学主体：权力来了，责任也随之而来，不再等吃“大锅饭”，主动出击“找饭碗”。 人、财、物等资源管理调配权“下放”到学院，学校职能部门还能管什么?在这场改革面前，不仅一些职能部门工作人员感到了身份认同危机，而且各学院管理者也感到空前压力——过去，学院没钱，想干的事干不成；现在钱到了学院，怎么花，花在哪里才算合理? 人才培养、科学研究、社会服务等，成了“当家理财”后学院实实在在自己的事。 校院两级管理改革的基本经验 回顾学校校院两级管理改革的基本经验与探索，可以得出如下几点基本结论： 第一，改革方案的制订既要反映高等教育发展普遍规律，顺应现代大学制度建设的大趋势，又要基于学校的实际，不能照搬照抄。要将眼界放宽到国际，看到国际高等教育未来的发展趋势，又要基于我国国内的高等教育改革方向和举措，审时度势，与本校实际情况结合，探索出一套有鲜明特色的校院两级管理模式改革之路。 第二，改革要有整体思维。校院两级管理改革，不是简单的学校向学院下放权力的过程，而是涉及学校内部治理机制的全面变革、学校职能部门职能转变、学院治理制度建设不断深化等的综合配套改革。为使改革稳步推进，还需要完善学校目标管理与评价体系，强化学校的监督职能。建立学院自我约束机制，落实学院的发展责任等。 第三，改革要有前瞻性与计划性。“凡事预则立，不预则废。”尤其对于改革来说，这不仅要拿出自我革新的勇气，也要具有前瞻性，制订具体的目标计划，有前期准备。让实际操作有规可循，是改革能够循序渐进的关键。 第四，改革既要大胆推进，又不能操之过急，要让改革的力度和学校的发展步伐相一致，从而既快速又稳妥地促进学校健康、可持续地发展。校院两级管理中，要把握一个“度”，这个“度”是衡量改革成功与否的一把尺子。改革要有条不紊地进行，蹄疾也要步稳。 参考文献： [1]肖正学，董发勤，陈昌霞，校院两级管理模式探索与实践，中国电力教育，2012（4）. [2]刘天佐，周清明. 高等学校构建校院两级管理模式若干问题[J].教育研究，2005（11）. [3]吕世彦，郭德红.大学二级学院办学绩效评估指标体系的建构[J].国家行政学院学报，2008（08）. [4]郭荣祥.高校治理的目的以及实现手段分析[J].湖南科技学院学报，2013（09）. 【作者：万明，华东交通大学党委书记；段世年、李彩艳，华东交通大学党委宣传部】 |
