积极推进公共治理的高等教育评估制度
www.jyb.cn 2016年12月20日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
|
我国高等教育正逐步由传统的行政管理模式走向公共治理模式，对高等教育评估制度改革提出了新的要求，因此，从公共治理视角对我国高等教育评估制度进行审视和分析，探索改革的思路和举措，具有十分重要的现实意义。借鉴公共治理理论，未来我国高等教育评估发展应树立共同治理理念，推动多元利益主体积极参与；树立分权制衡理念，优化高等教育评估权力结构；树立协商合作理念，完善高等教育评估市场机制。
借鉴公共治理理论，创新高等教育评估理念 公共治理理论是20世纪90年代以来公共行政学领域兴起的一种新的理论范式，它提出了一些区别于传统的新思想、新理念，其基本主张如下： 一是治理主体多元化。利益相关者共同治理是公共治理的核心理念。在公共治理模式中，所有的利益相关者都是公共事务的治理主体，都是公共治理的共同责任承担者。他们积极参与公共领域的治理，扮演不同角色，拥有相应权力，发挥各自作用，各展其长、各得其所，形成共同治理的格局。 二是权力结构均衡化。在公共治理模式中，参与治理的各个主体都拥有一定的权力，彼此相互依赖、相互制衡，共同履行公共治理职能，体现了分权制衡的思想。当然，权力的分散不仅指政府向民间组织、公民个人等其他主体的横向分权，还包括上级政府向下级政府的纵向分权，以实现政府的分层治理。所以，推进公共治理的核心内容就是政府要转变职能、简政放权，将权力充分授予下级、非政府组织乃至企业和个人，以充分发挥其参与治理的积极性。 三是治理机制协调化。公共治理主张信任与尊重，强调非强制性、协商性、互动性。在这一模式中，治理主体之间、治理主体与治理客体之间都是平等的，权力运行是一个双向互动的过程，而且是非强制的，各利益主体相互信任、彼此尊重、协商合作，努力达成共识，充分满足各方的利益需求，调动各方的积极性，实现共同治理。 长期以来，我国高等教育领域“管、办、评”三位一体，政府既是高等教育政策的制定者，又是高校的举办者和管理者，不仅对学校实施外部行政管理，而且直接控制学校内部办学事务，同时还是学校教育教学质量的评价者，集管理者、办学者、评价者三种角色为一身。在这种管理体制下，教育评估具有典型的政府主导性质，体现出政府主控、管理本位、行政驱动的特征。这种政府主导的评估模式，在特定历史背景下确实有利于推动高等教育评估的开展，对保证和提高高等教育教学质量起到了重要作用。但这种管理体制存在的问题也在一定程度上影响了评估的效果，制约了高等教育评估的科学发展。解决这些问题，需要借鉴公共治理理论，树立共同治理、分权制衡、协商合作的理念，深化高等教育评估改革，努力构建公共治理的高等教育评估制度。 树立共同治理理念，推动多元利益主体积极参与 在高等教育评估的公共治理模式中，政府、社会、高校、学生等利益相关者都是评估主体，他们都能够平等参与，表达自身的利益，发挥各自的作用，相互协作、形成合力，使评估尽可能地实现科学公正，并最大程度地体现公共利益。因此，要树立共同治理的理念，促进政府转变职能，推动社会、高校、学生等其他主体充分参与到评估中，构建利益相关者共同治理的高等教育评估格局。 一是推动政府真正转变职能，政府应主要对高等教育评估进行宏观管理、监督、指导和服务，不再直接开展评估活动，而是将评估业务委托给社会评估机构实施。总的来说，政府的主要职能是抓好整个高等教育评估体系和评估市场建设，其工作重点应放在对高等教育评估工作的宏观管理和监督服务上，从而实现由直接“做评价”转变为间接“管评价”。 二是推动社会积极主动参与，充分发挥各种社会力量在高等教育评估中的作用。无论是作为高等教育产品消费者的用人单位，还是作为监督者的新闻媒体、社会公众，或是专业机构、专家学者，他们的意见都反映了社会对高等教育的需求和认可状况，能够为高等教育评估提供有力帮助。 三是推动高校增强主体意识，充分履行高等教育质量保障的主体责任。其一，实现“管办评分离”，扩大和落实高校办学自主权，使高校真正成为面向社会自主办学的实体，切实增强质量保障的主体意识，自觉履行质量保障的主体责任，从“要我评”转变为“我要评”。其二，构建评估机构和高校之间平等的合作伙伴关系。其三，强化高校作为被评对象在外部评估中的主体地位和作用，充分听取社会评估机构的意见和建议，争取他们的支持与认同。其四，强化高校自我评估的意识，完善自我评估的机制，积极开展自我评估，把自我评估作为高校内部质量保障体系的重要组成部分和外部评估的重要基础。 四是推动学生增强主体观念，充分体现学生作为高等教育服务的使用者、参与者和共同生产者以及高等教育质量的评价者、改进者和监督者所应具有的主体地位。这种主体地位主要体现在两个方面：一是学生有权参与评估，二是评估应“以学生为本”。前者强调的是评估过程和环节，后者突出的是评估内容和形式。 树立分权制衡理念，优化高等教育评估权力结构 党的十七大报告、十八大报告和十八届三中全会决定都强调要完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。按照这种权力划分原则和权力结构要求，高等教育评估权力可分解为决策权、执行权和监督权三种，这三种权力之间既相互独立又相互制约且相互协调，从而使决策更加科学、执行更加高效、监督更加有力，最大程度地保障权力依法运行、有效使用。基于公共治理分权制衡的原则，优化我国高等教育评估权力结构，必须优化权力配置，使决策权、执行权和监督权既相互独立、相互制衡又相互协调，形成分权制衡的权力结构和组织体系。 一是构建以公共性为导向的高等教育评估决策体系。高等教育评估是一项公共事业，对评估工作进行宏观管理是政府的职责。从高等教育评估决策机构的性质来说，主要有两种模式：一是单一的政府机构模式，即制定评估政策、进行评估规划等决策职能完全由政府来承担；二是政府机构与其他机构合作模式，即高等教育评估决策职能由政府机构、高等教育评估行业组织等共同承担。在政府决策体系方面，从我国政治体制和高等教育管理体制来看，在国家层面承担高等教育评估决策职能的机构主要有全国人大及其常委会、国务院、教育部等，它们通过法律、政策、行政、财政等多种手段，行使其在高等教育评估决策方面的权力。在地方政府（主要是省级）层面，同样存在着地方人大及其常委会、政府、教育行政部门等多元决策主体。高等教育评估行业组织主要承担制定评估标准、评估指标体系等专业性比较强的工作。但无论何种模式、哪个机构，其在行使决策权力、履行决策职能时，都应通过各种渠道和方式广泛吸收社会、高校、学生等利益主体参与，充分体现公共性要求，反映社会公共利益。 二是构建以专业性为导向的高等教育评估执行体系。高等教育评估是一项技术性很强的专业活动，其具体实施应由专业性的机构来承担，这类机构应是独立于政府和高校的社会中介组织，是一个高度专业化和严格规范化的专门机构。因此，加强高等教育评估机构建设，要重点从以下三个方面着手：首先，推进高等教育评估机构的独立化改革。行政依附性强、独立性差是我国高等教育评估机构普遍存在的问题。要积极推动那些事业单位性质的评估机构从政府独立出来，成为独立的社会中介机构，拥有独立的市场主体地位。其次，加快高等教育评估机构的专业化发展。加强高等教育评估机构的专业性建设，最根本的是要建立评估机构和评估专家资格认证制度，实行市场准入，确保其专业资质，把好入口关。再次，加强高等教育评估机构的规范化运行。具有良好的运行规范既是专业性高等教育评估机构的内在要求，也是其在市场竞争中生存和发展的客观需要。这种运行规范既包括评估机构的管理制度，也体现其价值取向和职业道德。加强评估机构的规范化建设，既需要政府和高等教育评估行业组织加强外部监管，也需要评估机构加强自身建设、严格自律，以保证评估机构保持公益的目的、公正的立场和规范的运行，确保其所开展的评估活动公平公正，作出的评估结论客观真实。 三是构建以独立性为导向的高等教育评估监督体系。根据监督主体与监督对象之间的关系，监督可分为同体监督和异体监督两种，前者是指监督主体和监督客体同属一个组织或系统，是一种自我监督；后者是指监督主体和监督客体不属于同一组织或系统，两者之间没有直接的利害关系和隶属关系，是一种外部监督。这两种监督模式特点不同、各有优劣，但就监督的动力和效果来看，异体监督要优于同体监督。所以应实现监督者与被监督者的分离，相互独立。从监督主体的角度来看，高等教育评估监督主要包括政府监督、行业监督和社会监督三类。要基于异体监督的原则，全面加强这三个方面的监督工作，使之相互补充、相互制约，构建完整的监督体系，形成合力。 树立协商合作理念，完善高等教育评估市场机制 教育部印发的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》提出：“引入市场机制，将委托专业机构和社会组织开展教育评价纳入政府购买服务范围，按照公开、公平、公正原则，建立健全招投标制度和绩效管理制度，保证教育评价服务的质量和效益。”这种市场机制体现了平等竞争、协商合作的治理思想。建立这种市场机制的前提是实现“管办评分离”，政府不再直接实施高等教育评估活动，仅充当规制、监督、服务的“管理者”角色；评估机构从政府独立出去，成为社会中介组织，成为直面市场竞争的独立主体；高校成为面向社会自主办学的实体，与政府、评估机构之间是一种平等的合作伙伴关系。在这种情况下，政府如需开展高等教育评估，可以委托评估机构去组织实施；评估机构如同意接受委托，双方就签署协议，建立市场关系。在这种市场关系中，高等教育评估服务是一种商品；政府作为高等教育评估服务的需求方，是高等教育评估市场上的买方；评估机构作为高等教育评估服务的提供方，是高等教育评估市场上的卖方；双方按照一定的规则进行商品交换，产生市场行为。事实上，不单是政府，高校作为办学的主体，出于自我检查、发现问题、改进提高的发展需要，也有委托评估机构开展评估、购买评估服务的需求和意愿。 完善高等教育评估市场机制要重点抓好两个方面：一是完善价格机制。实行高等教育评估服务收费制度，根据评估服务项目的不同，明确其具体的收费标准，充分体现按质收费的市场原则。二是完善竞争机制。改变过去那种政府直接向评估机构安排评估业务的模式，建立评估机构必须通过市场竞争赢得评估业务的制度，实现评估机构之间的优胜劣汰，促进它们努力加强专业化和规范化建设，不断提高评估质量。按照这样的价格机制和竞争机制建立起来的高等教育评估关系，就不再是单向的强制性的行政关系，而是双向的协商性的市场关系，有利于调动各类相关利益主体的主动性和积极性，提升评估的质量和效果。 参考文献： [1]罗豪才，宋功德.公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视[J].中国法学，2005（5）. [2]俞可平.治理和善治:一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001（9）. [3]胡伶.公共治理范式下的地方教育行政职能转变研究[D].上海：华东师范大学公共管理学院，2010. [4]史秋衡，吴雪，王爱萍 等.高等教育大众化阶段质量保障与评价体系研究[M].广州：广东高等教育出版社，2012. [5]李丽，董小平，田藤飞.审视现状分析问题 探索完善教育评估体系[J].中国高等教育，2015（20）. [6]胡子祥.学生参与高等教育质量评估机制研究[M].成都：西南交通大学出版社，2015. 【作者单位：华南理工大学党委办公室（学校办公室）】 |
