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高校毕业生到中小微企业就业政策执行分析

www.jyb.cn 2017年01月20日  来源:中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志

  高校毕业生就业,是教育领域的民生工程。十八大以来党和政府提出了“要切实做好以高校毕业生为重点的青年就业工作”“推动实现更高质量的就业”,诠释了“教育是国计,也是民生”的重要思想和执政理念,为新时期大学生就业创业和高校毕业生就业工作指明了方向与基本遵循。

  2016年全国普通高等学校毕业生就业创业工作电视电话会议强调,“落实并完善积极的就业政策,改善就业环境,畅通就业渠道,引导更多毕业生到城乡基层、中小微企业就业”,确保今年高校毕业生就业水平不降低。我国中小企业占全国企业总数的99%以上,经营涉及国民经济所有行业,如果重视中小企业的发展,从2004年到2010年可以解决近1亿劳动力的就业,到2020年可以再新解决23亿人的就业, 就业困难的局面将大大改善。因此,中小微企业是我国经济增长和技术进步的推动力,是新增就业人口的重要载体。但是,由于传统的就业观念、就业制度障碍和中小微企业参差不齐等因素影响,“大学生就业难与中小微企业用人荒”“人力资源供给与就业市场需求匹配错位”同时并存。解决毕业生就业结构性矛盾,不仅需要从供需视角研判就业形势,更需要从顶层设计入手,确立政策安排和路径选择。鼓励和引导大学生到中小微企业就业,能够有效缓解大学生就业压力,提升中小企业人才素质,对推动经济发展和社会稳定具有十分重要的现实意义。本文以高校毕业生到中小微企业就业政策为主题,通过文献梳理和调查问卷的方法,分析影响高校毕业生到中小微企业就业政策执行的因素,提出了进一步落实和完善政策的建议。

  高校毕业生到中小微企业就业政策执行现状及存在问题

  自2002年以来,中央和地方有关部门出台多个文件,明确了上百项具体政策,涉及毕业生到基层就业、就业指导、自主创业、就业见习、就业援助等方面,逐步形成了比较完善的高校毕业生就业政策体系。为了进一步拓宽就业渠道,国家也出台了多项支持高校毕业生到中小微企业就业政策,涵盖了财政补贴和权益保障等多个方面。这些政策对推动中小微企业健康发展,加快产业结构调整和引导高校毕业生就业创业都有重要的意义。

  通过系统梳理目前高校毕业生到中小微企业就业政策,在这些政策的执行层面存在一些问题,主要表现在以下几个方面。

  有的政策执行层级过多、执行链过长。虽然地方政策是国家政策的延续,但是各地执行力度各异,比如广东省在2008-2014年期间,针对到中小微企业就业政策制定了20多条细则;内蒙古则为3条。其次,多部委联合发文,执行效果欠佳。有的毕业生就业政策是由多部委联合发文,政出多门,权责不清,执行部门无所适从,不可避免地增加了部门之间的协调难度。

  一些政策无法落地。虽然现有政策设计经过严密的论证,但是缺乏实施细则,如在《国务院关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知》(国发〔2011〕16号)中第3条规定:有关部门对到中小企业和非公有制单位就业的高校毕业生,在专业技术职称评定和人事档案管理方面,要与国有企业员工一视同仁。但在实际招聘员工的过程中,不少小微企业并未设置相应的机构,缺少人员和经费,没有相应的配套细则,政策无法落到实处。

  有的政策执行迟缓。如《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展意见》(国发[2012]14号),对小型微型企业新招用毕业年度高校毕业生、签订1年以上劳动合同并按时足额缴纳社会保险费的,给予1年的社会保险补贴,政策执行期限截至2014年底。在2014年4月30日,国务院常务会议上,对缴纳社保时间明确延长至2015年年底。对于一项2012年制定的政策,由于执行迟缓,政策不得已到期推迟,政策的执行和使用效力减弱。

  调研基本情况及其结论

  本研究采用问卷调查方法,针对应往届毕业生、北京地区高校就业中心负责人和中小微企业人力资源人员,围绕对高校毕业生到中小微企业就业政策的需求、了解和期望展开调查,共回收有效问卷2787份,为保证结论的科学性和准确性, 研究中对部分中小微企业及其有关主管部门进行了访谈。本研究对有效调查问卷进行统计,对比分析不同人群对中小微企业就业政策的需求、了解以及期望程度。调查问卷情况列表如下:


  我们根据调查的情况,提出高校毕业生到中小微企业就业政策执行偏差作为基本假设,具体体现在以下三个方面:假设高校毕业生到中小微企业就业政策自身问题影响就业政策执行效果;假设高校毕业生到中小微企业就业政策执行中信息不对称与就业政策执行效果成负相关;假设高校毕业生到中小微企业就业政策执行监督机制健全与就业政策执行成正相关。

  通过文件梳理和问卷调查对提出的假设进行检验,我们认为:

  1.高校毕业生到中小微企业就业政策自身问题影响就业政策执行效果。就业政策缺位。依据本次调查,一方面,90%的企业渴望招聘高校毕业生。硕士和博士高学历人才(26.1%)短缺,其中博士仅占1.2%。另一方面,约60%的公司表示毕业生的平均工作年限在一年以内,在入职后三个月内离职的毕业生比例较高。七成的被调查者认为在民营中小微企业工作没有发展空间或发展路径不清晰,仅有三成毕业生满意所在企业的工作状态。从数据分析,不仅可以看出“大学生就业难、中小微企业用人荒”的现状,而且现有政策没有对入职员工的稳定性和职业发展给予关注。就业政策自身存在问题会直接影响对就业政策的认知度。

  2.高校毕业生到中小微企业就业政策执行中信息不对称与就业政策执行效果成负相关。就业政策认知程度较低。通过调查,近五成应届毕业生和七成多的往届生对相关政策不了解;约有四成的高校和六成左右的企业表示对相关政策不了解。同时,有近八成的高校表示学校的就业指导网站中没有中小微企业的招聘宣传专栏。由此可见,无论是高校、企业还是学生对中小微企业就业政策的认知了解程度都不乐观。

  根据调查,在高校与中小微企业合作方面,22.6%的高校表示和中小微企业建立合作,开展创业项目,71.4%的高校表示没有此方面的尝试。可以看出,高校和中小微企业的合作力度不强,没有充分利用自身优势为高校毕业生提供认识中小微企业的平台。以上结论说明政策是否宣传、力度大小对政策执行都有影响,政策出现理解有误,或者执行效果打折扣的问题,往往在于没有宣传到位、传播途径限制或者是覆盖面制约。

  3.高校毕业生到中小微企业就业政策执行监督机制健全与就业政策执行成正相关。根据调查,从入职毕业生和中小微企业落实政策情况看,几乎所有现行政策落实都令人担忧。只有两成的企业表示落实社保和工龄计算方面的政策,其他方面政策落实的平均比例均不足10%。究其原因,除了目标群体对政策的不了解和政策不符合中小微企业实际的原因外,在政策执行过程中,缺乏专门的强有力的监督机构是重要原因。

  推动高校毕业生到中小微企业就业的政策建议

  进一步落实中小微企业就业政策,要在就业执行方案之间进行选择的合理性、有效性、经济性等,有一个比较具体可靠的参照依据。更重要的是,能够依据标准,在政策执行过程中动态地认定“政策变通”和“政策走样”,以保证政策的有效执行。同时,狠抓政策措施的督查落实,整治“中梗阻”,打通政策落实“最后一公里”。


  第一,加强政策研究,建立科学合理的政策执行体系。首先,加强政策的顶层设计,加强政策出台预备、调研、制定、试行、执行和评估之间的沟通协调、因果关系和前后衔接,形成有机联系的统一体。其次,健全政府、企业和高校参与的机制,平衡各方利益主体,要充分了解中小微企业的运行周期,要让执行的政策有落地的地方;联合发文,要明确发文主体和责任方,避免出现互相推诿的现象。“为防止政策内容陷入碎片化,采用政府纵向部门和横向部门的协调、合作、整合与信任等策略,运用资源交换和信息交流等手段,减少‘政策梗阻’和‘政策失真’现象,达至公共政策的目标和绩效,这在一定意义上即构成了公共政策执行在中国的经验。”

  第二,加强职能,完善服务。调查显示,关于在选择中小微型企业就业时重要程度的因素,对国家就业政策引导,只有15.3%的受访者表示影响程度较高,是所有影响因素中最低的,远远低于个人职业发展前景(54.5%)、能充分发挥自身价值(52.8%)、保险等保障制度(50.7%)、工资待遇水平(47.6)。由此可见,政府为高校毕业生创业提供的各项政策服务还很欠缺,对他们择业影响不是很大,需要在政府服务方面加大扶持力度,以便为高校毕业生创业提供良好的政策环境。

  第三,加强监督,从严治政。“监控有助于考察政策的顺从程度,发现政策项目没有考虑到的结果,识别政策执行的障碍和限制,确定政策偏离的责任归属。”目前我国高校毕业生到中小微企业就业政策的落实情况令人担忧,主要原因是缺乏强制力量监控政策的落实。因此,应尽快设置立体的政策执行监督机制,提升政策执行力。首先要明确政府主责部门,改变我国从中央到地方政府政策执行层级过多、执行链过长的现状;其次要充分借助社会力量,如引入第三方机构,加大来自社会公众自下而上的监督,定期监控相关政策的落实与实施效果。

  第四,加强宣传,保障信息畅通。“信息的完备和畅通是公共政策过程中正确决策和有效执行的必要条件和关键因素。沟通则是提高政策执行信息的完备性的主要途径。如果不能进行有效的沟通,缺乏足够的信息来源或者信息渠道不畅,则会造成政策执行的非完备性,增加政策执行的难度和风险。”“政策方案并不能自发地被接受,更不能自动地被执行,政策执行是人们的实践活动。政策要得到顺利实施,首先就要让目标群体对政策有所理解,而要做到这一点,必须注意政策宣传。”高校应积极宣传中小微企业就业政策,转变学生就业观念,鼓励毕业生到中小微企业就业。在教学中,开设中小微企业状况、中小微企业就业和创业类课程;组织学生到企业参观,为中小微企业举办专场宣讲会。高校就业信息网上建设统一的中小微企业应聘招聘和就业政策执行的平台,在此平台上可以为供需双方提供就业信息发布、政策宣传、政策评估和政策监测的服务。

  参考文献:

  [1]方伟.明确工作方向与基本遵循推动实现更高质量就业[J].中国高教研究,2014(21).

  [2]周天勇,张弥.就业:势态分析、根本出路与中长期方案[J].中国人口科学,2003(4).

  [3]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

  [4]周佳.教育政策执行研究[M].北京:教育科学出版社,2007.

  [本文为教育部2013-2014年度高校毕业生就业创业课题“高校毕业生到中小微企业就业政策研究”(课题编号:13jycy002)的研究成果]

  【作者单位:韩春光、许艳丽,天津大学教育学院;王智丽,北京市高校毕业生就业指导中心】


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{ 编辑:杨亚辉 }

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