探索我国高等学校分类体系设计
www.jyb.cn 2017年01月20日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
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我国高等教育发展思路已经从以规模扩张和空间扩展为特征的外延式发展转向以质量提高和结构优化为核心的内涵式发展。在此背景下，促进高等教育的内涵式发展，推进高校分类综合改革，形成不同质量观指导下的立体化高等学校体系，成为全面提高高等教育质量、建设现代大学制度和保障教育公平的必由之路。 国家创新驱动发展战略对不同类型人才的需求，提高高等教育质量的强国发展目标，以及《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《国家教育事业发展第十三个五年规划》的实施，都要求建立我国高校分类体系。高校分类体系的建立是一项牵一发动全身的全局性工作，也是一个研究与实践交替前行的不断完善的过程，离不开国家、地方和高校的合力作用。基于高校分类体系的丰硕理论基础、厚重实践经验和国家政研结合的大规模调研结果，课题组建议国家顶层指导性框架按高校研究型、应用型、职业技能型分类发展，根据地方经济社会人力发展水平制定差异化分区政策及实施省级统筹的高校分类体系，以适应高校管、办、评、研、选、用的不同需要。 建立高校分类体系才能进行高水平分类设置管理 高校分类发展是高校主动适应人才分类需求的有力体现。我国正处于全面建成小康社会的攻坚时期，科教兴国、人才强国和创新型国家的系列推进，是创新驱动发展的战略部署。高水平研究型高校作为培养高级专门人才的主要场所，适应社会发展需求，培养基础拔尖创新人才，是其重要历史使命；应用型、职业技能型高校则需要培养面向一线的生产、管理、服务、应用创新的大批应用型人才和职业技能人才。 高校分类是高等教育结构优化的内在保障。“全面提高高等教育质量”是我国高等教育的主要任务，当前我国高等教育的发展已经从注重外在的扩张转向注重内涵的提升。结构优化是提高高等教育质量的根本要求，分类发展是高等教育结构分类优化的必然选择。 高校分类是推动高校分类设置的前提条件。高等学校分类是高等学校设置的前提和基础。1986年国务院颁布《普通高等学校设置暂行条例》，当时未给出高等学校分类的政策指导，实施至今已难以完全适应我国高等学校发展现状和高等教育发展趋势。《高等教育法》已于2015年12月进行了修订，教育部的相关政策文件也早已调整，《普通高等学校设置暂行条例》也理应做出相应的跟进，从而有效引导高校分类发展。分类发展的理念和政策实施，有助于推动高校分类设置的实现，可以有效解决当前高校在发展中出现的一些问题。 高校分类是实现分类管理的充分条件。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“建立高校分类体系，实行分类管理……引导高校合理定位”。分类管理，是遵循高等教育发展规律和办学规律的体现，有利于激发高校主体自主办学，引导高校“一校一方案”的特色发展。 建立高校分类体系关键在于形成国家、地方和高校的合力 高校分类亟需国家顶层政策进行系统性引导。随着高校办学经验的累积与高等教育事业的发展，各高校领导者们已经认同高等教育系统内部的多样化发展，国家和省级教育行政部门也在政策实践中不断强化分类导向，国家顶层政策的整体设计引导呼之欲出。当然，高校分类需要全盘考虑，并牵涉到诸多部门的协作。根据管、办、评分离原则，管是规划与监督，办是执行，评是反馈，高校分类在现阶段还缺乏“管”的体系化统筹，故亟待构建高校分类体系，助推高校分类实践。 省级政府高校分类资源配置需求增强。“探索高校分类指导、分类改革，落实高校办学自主权”是当前我国高等教育综合改革的关键环节之一。基于此，很多省份已经尝试建立省内高校分类体系，以便于对全省高校进行分类指导和资源配置。同时，也亟需扩大高校自主权，促进高校自主定位，实现特色发展。各省在积极探索高校分类管理的过程中获得了较为丰富的经验，但缺乏有效的省域高等教育结构性调整原则与院校标准作为依据，这也是当前各省在高校分类实践中存在的主要问题。 高校自主办学意识提高。审视我国高校发展的各个阶段，在经历过全国性的“扩招”“本科教学工作水平评估”“本科教学工作审核评估”等一系列任务或项目建设后，不少高校已经清醒地意识到各自面临着不同发展目标，学校加强自身顶层设计与战略规划的时代已经来临。广大高校对大局观与自身办学理念愈发清晰，从而追求各校办学质量和水平上的提升，主动把握规模、效益之间的平衡。这种内动力一方面表现在高校对自身定位的再认识，另一方面表现在新建高校急于理清发展目标。面对剧烈变化的经济社会转型升级，部分高校已经充分认识到要根据未来新型人才分类的需要来进行分类办学和特色定位。 建立高校分类体系来源于理论基础及实践经验优化 高校分类理论基础已经基本成熟。我们可以充分结合人才培养规律、联合国教科文组织教育标准分类、博耶学术四分法与高等学校职能论而对此展开设计。人才分类培养规律是我国高等教育长期面向社会办学的经验总结；联合国教科文组织教育标准分类和博耶的学术水平四分法是国际发展经验形成的学术分类理念框架；高等学校职能论是当前世界发达国家院校分类改革的主流行动准则和创新型国家的支柱准则。教育内外部关系规律揭示教育的本质关系，高等学校分类发展关系到人才分类培养规格和院校职能结构组合。博耶提出的学术水平、综合的学术水平、运用的学术水平、教学的学术水平这四种学术水平，承认学术内涵的多样性，有利于不同类型高校采用不同质量标准，选择与之相匹配的人才分类结构与学术分类结构作为办学定位，是高校实现特色发展的重要方法。高校职能是高校共同的职责，不同办学定位的高校履行职能的重心各有不同，同一职能的性质也可以不同。因此，应根据高校多样的职能结构性选择，进行立体化的高等学校分类体系设计。 无论是美国的高等教育平滑式大众化发展轨迹，还是欧洲英、法、德等国的高等教育突变式发展轨迹，都体现了学生、家长、高校、用人单位等利益相关主体的选择增多，对人才的需求、期望的多样化程度大幅提升。国别之间的异同提醒我们关注国情特点与国际共性。我国进入高等教育大国阶段以来，高等学校的人才培养理念发生本质转变，归结起来包括应对创新型国家建设、符合高等教育的基本规格、契合区域社会经济需求、促进地区的学习型社会构建，同时提升人的素养已然转型走向高教强国的愿景阶段。确立新的分类体系，正是要引导不同类型的院校在各自的轨道中落实人才培养的特殊性、科学研究的针对性、服务社会的适切性、院校管理的规范性，只有这样，才能在不同类型高校的发展侧重点上有重大突破和成就。 高校分类的国际经验也在不断丰富。美国卡内基教学促进基金会较早对高校分类进行系统研究，从早期版本的等级分层，到最新版本的服务多类，再到2015年高校分类发展的学术版和行政版分野，其分类对各国高校分类研究的影响力深远且持久。欧盟的“大学地图”（U-MAP）借鉴美国卡内基分类的原则和方法，逐步将欧洲高等教育机构的分类信息收录进“大学地图”数据库。该分类根据大学的基本活动制定纵横相结合的理论基础,充分关注高等教育利益主体的多样性。日本文部科学省于2016年在国立大学法人化改革第三个六年（2016年至2021年）中期计划中提出以“世界卓越、特色优秀、地域贡献”三组类型划分，对86所国立大学的功能定位进行了重新规划，明确各国立大学在今后发展中重点瞄准三个方向：世界性教研据点，负责世界尖端科研创新；全国性教研据点，负责开展全国顶尖的科研活动和与世界接轨的特色教学活动；地域发展核心据点，负责培养适应地方需求的人才，解决地方发展的课题。 高校分类的国内特色日趋形成。对高校分类相关研究进行综述发现，我国学者主要从人才培养的规格和规律、高等学校职能等理论基础进行高校类、型、层划分的研究。我国一些省份和地区出台的高校分类管理方案也体现了高校职能，采用人才培养结构、学科覆盖面、科学研究差异等作为高校分类的标准。如上海市按照高校人才培养主体功能和承担学术研究的差异，将高校划分为学术研究、应用研究、应用技术和应用技能四种类型，并按照主干学科门类，将高校划分为综合性、多科性、特色性三个类别；浙江省根据人才培养、学科建设、科学研究、师资队伍等，将本科高校分为研究为主型、教学研究型、教学为主型，并根据学科门类、专业数量将高校分为多科性和综合性等。 基于调研的高校分类体系构建 在各级教育行政部门的支持下，本课题组对全国百多所高校、各省或直辖市教育厅（委）和上百位高校领导、高校分类研究专家进行调研，最终建立了“高等学校分类体系及其设置标准”实证研究数据库，通过教育部全国高校统计相关数据库进行测算，充分吸纳其他多个课题组的研究成果，为进一步深化高等学校分类体系与相应设置标准的改革提供坚实有力的实证数据支撑和顶层设计咨询。实证结果与工作研讨意见表明，全国高校主要可分为三大类或四大类，各有利弊，同时也存在其他正在产生的若干小类。在不断地实证调研与工作研讨中，各方广泛认同中央政策现状，形成按照人才培养类型分类为主的思路，并逐步慎重确立国家层面高校分为研究型、应用型、职业技能型三种类型的共识。 通过实证调研数据分析和在此基础上的工作研讨，形成国家层面研究型高等学校、应用型高等学校和职业技能型高等学校三种类型高等学校并行的发展格局，是我国高等学校分类研究团队和各级教育行政部门根据国家和地区经济社会人力发展新常态，结合高等教育国际发展经验，审视当前我国高等学校多样化发展态势所作出的预测与判断。研究型高等学校面向国际尖端和未来创新，以重大基础研究和高新科技研究为主，紧密相关于国家战略任务；应用型高等学校服务国家急需与地方经济社会转型升级，相关于未来发展、应用研究、科技融合、地方对接、产业协同、行业联动；职业技能型高等学校满足最广大人民多样化教育基本需求和职业发展需要，对接地方生产、管理，服务一线需要。 研究型高等学校的各项活动围绕国际重大创新、以推动国家产业转型升级与服务地方重大创新为主，注重探索未知，面向未来，高新科教融合创新；学校不断创新理论和产出高新科技，在此基础上培养一流人才并支持高新科技前沿发展。财政拨款里以中央财政为主，学校组织构架以院系与学科体系为主，辅以跨学科的创新平台。学校旨在培养国内外一流研究水平的学生，有足够的资源支撑学术型博士生、硕士生和本科生的培养；学位授予层次包含本、硕、博，研究生数量占较高比例，且博士在校生数占研究生在校生数比例较高。学校学科门类偏综合类或多科类。学校科研经费投入较大且科研经费占学校总支出一般在一成以上。这类高等学校中教师有高水平自由研究和攻关研究能力，基层学术组织发达，专任教师中正高级职称比例较高；学校与高层次高水平的研究机构紧密结合。 应用型高等学校服务国家急需和区域技术技能创新积累，与区域经济社会发展和产业转型升级产生联动，对接区域和行业对人才的需要。学校组织架构以专业群为主，围绕区域职业分类或行业产业链展开。学校通过卓越实践教学、校企合作和应用研究进行人才培养，推动行业产业转型升级与服务地方重大创新；学位授予层次主要包含本科、硕士（包括专业硕士）和少量博士，本科学位授予人数占本、硕、博学位授予人数的比例较大，博士在校生数占研究生在校生数比例适度。学校以实践教学研究和应用研究为主，服务于区域经济和产业转型，科研经费总支出占学校全部支出适度。这类高等学校的教师具有应用研究的能力。 职业技能型高校以直接服务职业分类发展为宗旨，以促进就业为导向，主动适应经济社会发展，特别是技术进步和生产方式变革以及社会公共服务的需要，适应各地、各行业对技术技能人才培养的需要。学校组织架构以面向专业为主，围绕培养经济社会和产业发展实际需求的一线专业技术人员和高技能人才展开。学校通过校企合作、深化产教融合进行人才培养。这类高校教师的主要特点是双师素质教师比例很高。省级教育行政部门负责本区域内高职的统筹管理。 建立高校分类体系的指导原则 根据我国高等学校发展现状和国际高等教育发展经验，以“存量为主、兼顾增量”“国家指导、省级统筹”“按地区经济社会人力发展水平制定差异化高等学校分类政策”为原则，建立中央指导性与地方规定性相结合的高等学校国家三大类、分区域多路径发展的分类体系，在多样中求质量，在稳定中求发展。 第一，存量为主、兼顾增量。主动适应经济社会新常态，引导高等学校由同质化管理向三大类管理转变，形成国家层面研究型、应用型和职业技能型高等学校并行的格局，是当前各利益相关方基本形成的共识，是我国高等教育发展现阶段的历史选择。笔者对高等学校基本情况数据进行多次聚类与验证，也发现当高等学校基本数据进行三类或四类聚类时，高等学校类型基本与我们当前的认知相符合。研究型高等学校基于国家战略需求、面向国际未来，开展基础研究和高新科技研究。应用型高等学校服务国家急需与地方经济社会转型升级，推动产业和行业发展。职业技能型高等学校紧密联系地方生产、管理、服务一线需要。此外，对特殊类型高等学校也要坚持“主分类体系存量结构调整与外延体系增量微增”的原则。 第二，国家指导，省级统筹。省级人民政府和教育主管部门在国家研究型、应用型和职业技能型三分类体系指导下，按一定原则自主根据本地区社会、经济、文化、生态实际，统筹设计符合本地区发展需求的高等学校分类方案和实施细则，引导本地区高等学校多样、特色、长效发展。省级高等学校分类方案将体现国家高等学校分类体系的原则和指导意见，适当进行结构性调整，并理顺国家与省级政府的管理、服务和监督权责。 第三，按地区经济社会人力发展水平制定差异化高等学校分类政策。根据综合经济数据测算，可将我国不同地区按综合经济发展水平划分为三类。参考使用相关于国内生产总值、地方财政预算收入、研究与开发投入强度、城镇居民可支配收入、农村居民纯收入、城镇化率、常住人口、行政区划、固定资产投资、工业增加值、居民消费、预算内教育经费等方面的诸多指标进行因子聚类分析，可将我国省域按综合经济指标可分为综合经济一类地区、二类地区、三类地区。 开展差异化的分区域省级高校分类设计 我国高等教育管理采取中央和省级两级管理体制。事实上，我国经济社会人力发展存在一定的区域性差异，根据经济社会人力发展可适当采取区域联动的方式调整高校分类。从中央与地方关系协调的角度来看，结合我国不同类型省市自治区的多样化特点和发展水平差异，高校分类应当是一种中央与地方多元化协商的分类体系，应当根据不同地区的经济、社会、文化和教育特点组成高等学校分类政策联动区域。中央发挥指导作用，各联动区域在中央的指导框架内统筹设计符合地域特点和发展要求的高校分类方案和实施细则，不同区域的高校在不同的条目上有所突出，形成一个多维度、多指标的多元分类体系，引导本地区高等学校多样、特色、长效发展。 我国高等学校分类设计可按照综合经济水平分三类地区进行探索。在高等学校国家层面三大类指导框架下，经济发展水平一类地区可较为自主地探索多元分类体系或四类体系；经济发展水平二类地区在建设好研究型、应用型、职业技能型高等学校的基础上，可探索推进四类体系或者多类体系；经济发展水平三类地区重点引导好研究型、应用型、职业技能型三种类型高等学校发展，有条件省份可以探索四类体系。 需要说明的是国家研究型高等学校和地方研究型高等学校的关系。研究型、应用型和职业技能型三种高等学校是国家层面的高等学校类型，各省在国家三类高等学校框架下，也会根据高等学校发展情况设置地方重点高等学校。地方统筹高等学校既包括符合国家研究型高等学校标准的高等学校，也包括地方根据高等学校发展情况和地区发展需要划分的重点高等学校。 经济发展水平一类地区的高等学校分类设计：根据我国省域综合经济指标分类，北京、天津、上海等经济发展水平较高地区可在国家高等学校三分类的指导意见下，自主探索多元分类体系或者四分类。如上海市结合本地区实际情况出台的高等学校分类体系及分类管理方案，主要从人才培养和科学研究制定分类标准，将本科院校分为学术研究型、应用研究型、应用技术型三种类型，并将专科层次的院校单独一类，命名为应用技能型；按照主干学科门类，即本科学科门类和专科专业大类发展情况，将高校划分为综合性、多科性、特色性三个类别。四分类体系则主要包括：一是基础研究型高校。基础研究型高校的各项活动围绕国际重大创新进行，注重探索未知，面向未来，科教融合创新；学校以新理论、新技术的产出，以及一流人才的培养对科学前沿发展做出贡献；财政拨款里以中央财政为主，学校组织构架以学科体系为主，辅以跨学科的创新平台；学校旨在培养国际一流水平的学生，有足够的资源支撑学术型博士生、硕士生和本科生的培养；学位授予层次包含本、硕、博，研究生数量所占比例较高，博士在校生数占研究生在校生数比例较高；学校以未来基础理论研究为主，科研经费投入很高，科研经费占学校总支出一般在一成以上；这类高校中教师有高水平自由研究和攻关研究能力，基层学术组织发达，专任教师中正高级职称比例较高；学校与高强度研究机构紧密结合。二是应用研究型高校。应用研究型高校以推动国家产业转型升级与服务地方重大创新为主。学校组织架构以专业群为主，围绕区域或行业产业链展开；学校以应用研究引领教学，培养推动行业产业转型升级与服务地方重大创新的人才；学位授予层次主要包含本科、硕士和少量博士，专业硕士学位授予人数所占比例适度；博士研究生在校生数占研究生在校生数适度；学校以应用型研究为主，服务于区域经济和产业转型，科研经费总支出占学校全部支出一般在一成以上；这类高校的教师具有应用型研究的能力。三是应用技术型高校。这类高校服务区域技术技能创新积累，融入区域产业发展，通过卓越实践教学进行实践人才培养；学校主要通过对接行业和企业对人才的需要，与行业和区域经济发展与产业升级产生联动；学校组织架构以专业群为主，围绕行业或企业展开；学校通过校企合作、实践教学等方式进行人才培养；学位授予层次主要为本科，可授予专业硕士；学校通过卓越实践教学研究进行实践人才培养，技改科研经费比重一般适度。四是职业技能型高校。 经济发展水平二类地区的高等学校分类设计：广东、江苏、浙江等省份，既要面向国际和未来，也要服务于国家产业转型升级与地方重大创新，融入区域产业发展，对接生产管理服务一线人才的发展需求。可在国家高等学校三分类框架下发展，也可自主探索四类发展的高等学校分类体系或多元分类体系。 经济发展水平三类地区的高等学校分类设计：以高等学校分类为契机，合理调整高等教育结构，引导高校合理定位，重点引导好研究型、应用型、职业技能型三种类型高等学校服务区域发展需求，有条件的地区可以探索四类高等学校分类体系。 建立高校分类体系的多层面战略意义 对我国高等学校分类体系的设计，意义在于解决理想与现实、发展与未来不相适应的核心问题，优化主体上的存量调整，带动增量创新。构建管、办、评、研、选、用的不同层面立体结构，其中，“管”是根基而“用”是目的。建立立体化的高等学校分类体系对话窗口，第一，可以给中央政府提供宏观调控的指南，有助于协调好教育部对全局的指导与省级政府对高等教育的统筹力。第二，能够给办学者明确的指向和更大的发挥空间，有利于办学者在政府的指导下自主办学、特色办学。第三，有利于我国高等学校“一校一方案”审核评估的路径选择，为更科学、深入的高等教育研究提供现实基础，实现人才的“分类式培养”与“适切式培养”，提高各类高等学校对社会经济发展的牵引与适配度。第四，有利于研究者更好的认识我国高等教育体系，从整体把握和认识我国高等教育发展。第五，有利于督导与管理，政府能够根据高等学校分类体系制定多样化的资源配置政策，并且根据国家发展需要设计政策导向。第六，有利于社会公众对高等教育体系形成正确的认知，搭建二者双向沟通和用户选择的平台。 参考文献： [1]史秋衡.国家高校分类体系及其设置标准实证研究[M].北京：科学出版社，2016. [本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（课题批准号：14JZD046）的研究成果] 【作者单位：厦门大学】 |
