“新常态”下的教育改革与发展 ——兼析上海教育综合改革的推进路径
www.jyb.cn 2017年04月01日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
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随着经济进入新常态，作为民生之基的教育，自然应该体现新常态思维。实际上，纵观教育的历次改革与发展，均与当时的时代发展和经济发展状况密切相关，具有一定的被“裹挟”性质。新常态下教育面临系列挑战和机遇，深化综合改革成为教育改革与发展的迫切选择。面对不平衡的教育发展现状，为顺利推进新常态下的教育改革与发展，通过选择部分区域，试点先行，既能充分发挥自发性改革和基层单位的主动改革精神，且因有社会民众的广泛参与，更易于推进，进而形成自上而下和自下而上两种力量相结合的教育综合改革推进新机制。同时，区域教育综合改革经验模式也可以为全国教育综合改革的推进积累和探索经验。 “新常态”是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑，经济基础决定上层建筑，经济新常态必然形成与之相一致的上层建筑的新常态。作为社会民生之首，相较于经济运行和发展，人的发展和成长更有其必然规律，教育更应该树立一种新常态意识，体现一种新常态思维。 被“裹胁”的教育改革：经济新常态下的教育改革与发展 某种程度上，“新常态”不但在经济领域里来临，而且几乎全方位地迫近中国的方方面面。在这样的大背景下，各个行业都将发生深刻变化，作为民生之基的教育，自然也不例外。中国教育的很多问题实际上都与当时的时代发展状况和经济社会发展状况相关，教育改革一定程度上带有被“裹挟”的性质。也就是说，伴随着经济政策的重大调整与变化，教育所承担的责任也随之发生变化。发展靠教育，传统教育难以满足经济发展的需求，深化教育改革就会成为新时代的要求。反之亦然，适应变革的经济政策也会有力的促进教育的进步。回顾教育改革的历程，每次的教育改革，前因都是经济改革。 历史来看，中国的教育改革一开始就是作为整个社会领域改革的一部分而开展的，教育改革的目标与社会改革的根本目标是一致的、具体目标是相互协调的。从这个意义上说，中国教育改革从根本上说还是具有社会性和政治性的，是对不同历史时期社会发展需求的政策表达。 比如，1978年党的十一届三中全会决定，把党的工作重心转移到以经济建设为中心上来。1984年党的十二届三中全会通过关于经济体制改革的决定，1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。1992年，党的十四大正式确立“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，提出要采取深化教育改革，坚持协调发展，增加教育投入，提高教师素质，提高教育质量，注重办学效益，实行分区规划，加强社会参与的战略。1997年，党的十五大报告明确指出建立社会主义市场经济体制，1999年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》发布，提出要努力改变教育与经济、科技相脱节的状况，促进教育和经济、科技的密切结合。全国推进素质教育，培养适应21世纪现代化建设需要的社会主义新人。 进入新世纪以来，中国经济政策不断调整，与之相对应，教育的政策也不断调整，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，重点推动人才培养体制、考试招生制度、办学体制、管理体制等方面的改革，到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。2012年以来，随着中国发展进入新阶段，改革进入深水区，经济社会发展面临许多新情况新问题新挑战，教育也深度融入改革开放和现代化建设大潮之中，教育综合改革是历史新起点上全面深化改革的重要组成部分。随着经济发展进入“新常态”，经济社会转型升级和全面深化改革，城镇化转型升级，消费结构升级大趋势，服务业主导，开放水平和国际竞争能力提升等都对教育提出了更迫切、更直接的需求。 全面深化综合改革：教育改革的新方向和新路径 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对全面深化改革作出重大部署，其中围绕党的十八大报告提出的“深化教育领域综合改革”总体要求，明确了教育改革的攻坚方向和重点举措。 事实上，教育要发展，根本靠改革。当前我国教育的阶段性特征，从老百姓的角度来看，“有学上”的问题基本解决，“上好学”的问题依然突出；从国家层面来讲，已经是一个“教育大国”，但还不是一个“教育强国”。改革只有进行时，没有完成时。改革越是向前推进，所触及的矛盾就越深，涉及的利益就越复杂，碰到的阻力也就越大。这种困境本质上源于教育综合改革的“综合”使然。因此，许多问题涉及多种配套政策，涉及多方利益调整，靠原来“单兵突进”的模式推进改革已经难以奏效，必须用普遍联系的观点谋划改革，用统筹兼顾的办法推进改革，将教育问题放在整个教育系统乃至全社会系统中加以考量，协调处理好其他领域改革与教育综合改革的衔接配套问题。必须以综合性的制度创新引领教育转型发展的关键时期，必须从单项改革转变为综合改革，从增量改革推进到存量改革，从表层改革深化到深层改革。 1.注重综合性，避免改革的碎片化。当前很多教育问题相互联系、相互掣肘，就教育论教育，或仅着眼于局部的单项改革，难以解决教育改革和发展中的问题。比如，在人权、财权、事权分离的背景下，如果教育改革仅仅局限在教育系统内部，缺乏人权、财权等部门的同步改革，就难以突破制约教育发展的体制机制性障碍。所以，教育综合改革要将教育问题放在整个教育系统乃至全社会系统中加以考量，从多视角、多层面、多维度进行全方位的思考，系统构建改革的思路、原则、目标任务和保障措施。 2.注重平稳性，做到“蹄疾而步稳”。改革的系统性决定了改革必须要保持稳定性。教育行业不同于其他行业，人的发展和成长有其必然规律，因此，教育综合改革是一个循序渐进的过程，不可能毕其功于一役。要有综合判断，明确方向，保持定力，要科学分步实施，把改革的速度、力度，与各级各类学校办学能力和教师队伍整体水平提升统一起来，既要“咬定青山不放松”又要“蹄疾而步稳”。从这个角度来说，在推出重大改革和重要政策之前都会根据实际情况选择在一定范围、一定区域开展试点，这种做法是成功有效的。 3.发挥“溢出效应”，加强顶层设计和摸着石头过河相结合。试点先行是推进教育改革的典型经验，改革点上试，目的是为了在面上推。一方面，要加强改革的宏观思考和顶层设计，注重改革的系统性、整体性、协同性。另一方面，要鼓励基层大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。要认真总结推广改革好经验好做法，切实增强改革的“溢出效应”，从“模范”中发现“模式”，为教育改革提供典型经验和示范引领，实现“重点突破”与“整体推进”的良性互动、“自上而下”与“自下而上”的有机结合。 上海全面深化教育综合改革的路径探索 上海的教育综合改革可从路径选择和实践探索两个方面来总结。 1.改革的两种路径选择 顶层设计：自上而下的改革。自上而下的改革倾向于以政策规约实践，它遵循“目标—方案—执行”的路径。这是一种将政策理念强加到实践活动的线性思维方式，其内在假设是政策方案的合理性和政策过程的连续性。决策者理所当然地认为，自己制定的政策方案不仅完美有效，而且也符合实践者的利益。在这种思维模式下，行政部门的决策者通常会在条块分隔的部门内部，通过层层传达的行政命令操控学校的变革。学校的自主权也被视为一种需要通过规章制度、反馈机制和其他政策工具来控制的干扰因素。因此，自上而下的改革者通常不鼓励变通和越轨，而是强调对政策目标的忠实性。 然而，教育变革是一个非线性的复杂过程，在变革过程中会出现不可预测和不可抗拒的干扰因素，包括政府政策的变化或修订、关键领导人的离任、新技术的发明、流动人口的增加、经济衰退带来的资源减少等，每个变量都会使变革过程走向十几种不同的方向，而每个方向也会随之带来几十种不同的反应。深化教育综合改革的难点在于“综合”，它要求改革者摒弃简单的线性思维方式，考虑到改革过程的复杂性和各种干扰因素，动态地调整改革的目标、方式和路径。 静悄悄的革命：自下而上的改革。自下而上的改革是实践者基于问题和需要而发起的草根性变革活动，主要发生在教育内部和基层，是植根于下层的民主主义的、以学校和社区为基地而进行的革命，是支持每个学生的多元化个性的革命，是促进教师的自主性和创造性的革命。 自下而上的改革是一种“逆向规划”的思路，它不是从理性的目标和方案出发推导出实现的路径和结果，恰恰相反它是从实施的结果或问题出发，往后一步步推导出实现结果所需要的政策目标和方案。基于问题或结果的变革方式通常采用的是摸着石头过河的渐进理性主义思维，它关注的是眼前问题的解决，采用的是实用主义的认知方式。摸着石头过河尽管可以成为大规模改革的先导，但是对支持系统和配套改革的要求较高。 然而，自下而上的改革是一种个体主义的思维范式，它对局部的考虑大于整体，对特殊性的关注多于普遍性，由于教育系统内部关系错综复杂，在教育系统内部并通过教育系统实现预期的改革目标，就变得异常困难。诸如减负之类的教育问题，就与优质教育资源的配置、课堂教学质量的提升、家长和社会的压力以及就业市场的评价标准等因素相关，而不单单是学校内部能够独自解决的问题。许多自下而上的改革随着改革者热情的消退和外部支持的退出，还未来得及内化为实践者的行动逻辑便胎死腹中。 总体而言，自上而下的改革更多地采用顶层设计的方式，而自下而上的改革则采用摸着石头过河的方式。前者依靠强大的政治资源可以迅速实现变革的意图，而后者则依靠基层实践者的首创精神为大规模改革提供先导和动力。但由于变革重心和适用范围的不同，单纯的自上而下和自下而上改革都无法有效破解改革的阶段性矛盾。 2.上海全面深化教育综合改革的实践探索 一是系统思维与全局设计。上海自2010年，就与教育部签署了《教育部 上海市人民政府共建国家教育综合改革试验区战略合作协议》，部市成立了战略合作领导小组，教育部部长和上海市市长共同担任组长，建立战略合作协商会议制度，定期召开年度工作会议，对试验区上年度工作情况进行全面总结，对当年主要改革工作进行重点部署，并由部市双方办公厅联合印发会议纪要推进落实。2014年，教育综合改革推进后，部市即召开深化上海教育综合改革工作推进会，签署了为期7年的部市战略合作协议，明确重点改革举措，形成工作落实机制，部市每年均明确年度合作重点。同时，上海市成立了由市委副书记和分管副市长担任双组长，全市32个委办局参加的上海市教育综合改革领导小组，统筹谋划、审议决策和整体推进市级各项重大教育综合改革任务。教育部门层面，在上海市教育卫生工作党委、市教委内部成立教育综合改革工作协调小组，由市教育工作党委书记和市教委主任担任双组长；协调小组下设10个专项组，每个专项组由2名两委班子成员担任双组长，统筹负责研究、组织、协调和推进既定的教育综合改革任务。 在做好顶层设计的同时，上海市结合实际，注重通过深化改革激发基层单位内生动力活力，把一些重大问题和重点推进项目交给区县和学校，把各种力量都调动起来，把各种资源都利用起来，把各种优势都发挥出来。上海在推进教育综合改革过程中着眼可复制推广，努力形成一项重点工作、多种推进手段、多维工作方法。一方面，对于在教育综合改革过程中探索形成的可供全国推广的经验成效，及时报送教育部等国家有关部门，为全国推广积累经验。另一方面，对于基层区县和高校深化教育综合改革过程中探索形成的新思路、新做法和新经验，在全市层面推广。 二是分步分类的推进策略。上海在推进教育综合改革过程中坚持“成熟一项、实施一项”的原则，分步、分类加快推进。 “分步”，就是针对市教育综合改革方案中的重大改革项目，分季度、分年度抓好落实。逐项细化分解重大改革任务。把教育综合改革方案中涉及的改革措施细化为具体重大改革任务，并逐项明确“完成时间”“制约瓶颈”“所需政策支持”“成果呈现形式”等具体内容，明确了整个教育综合改革方案推进落实的时间表、路线图、任务书，形成了本市未来7年推进教育综合改革的“作战图”。 “分类”，就是分市级、区县政府和高校三个条线构建分层分类推进落实体系。市级层面重点构建市级教育统筹机制，在顶层设计、教育资源供给配置、各类教育标准制订、教育投入产出绩效评价等方面，为各区县和各级各类学校推进改革创造条件。区县层面尊重区县实际，分整体改革试验和特色改革试验两类推进实施综合改革，其中7个区选择实施整体教育综合改革试验、9个区县选择实施特色综合改革试验。高校层面，根据全市高校实际，分别针对在沪部属高校、市属公办本科院校、市属公办专科高职院校、民办高校实施分类别和差异化指导。 三是构建综合保障体系。深化教育领域综合改革，不仅要破除制约自身科学发展的体制机制障碍，还要与其他社会领域改革相互配合形成合力，这就需要激发各方主体参与教育改革热情。客观地审视，教育领域往往存在改革动力逐级递减的现象，社会参与教育改革发展的潜力未能充分激发，教育国际化和信息化对教育改革的推动力尚显不足。为此，上海在教育综合改革中同步稳步推进现代学校制度建设，努力消除社会力量参与教育改革发展的各种隐性壁垒，增强教育国际合作交流的引逼作用，提升信息技术对教育和管理的支撑能力。 如在完善现代学校制度上。一方面，推进以大学章程为核心的现代大学制度体系建设，从2014年开始在上海地方高校中实施现代大学制度建设试点工作，2015年底全面完成高校章程制定与核准工作，实现高等学校“一校一章程”。另一方面优化中小学治理结构。保障中小学校办学自主权，探索制定上海市中小学校工作条例，明确中小学校的权利和义务，保障学校在课程教学、教师评聘、学生管理等方面的自主权。全面推行了学校法律顾问制度，实现了中小学校“一校一章程”。同时，鼓励社会参与学校管理。再如，增强教育国际化和信息化的助推作用。教育国际化方面，在坚持教育主权基础上鼓励中外合作办学，参与国际教育质量测评与标准制定，建立完善国际教育服务体系。教育信息化方面，依托大数据搭建教育服务“云平台”，搭建教师备课和学生学习支撑系统，构建教与学交互平台，构建终身教育学分银行平台，增强信息化支撑学习和评价变革的能力。 作为“一市两校”教育综合改革试点，经过近3年的探索，上海在路径方法等方面，初步建立一套改革推进机制，也积累形成了一系列制度经验。但上海在推进教育综合改革过程中也存在不少问题需要进一步解决。及时对上海教育综合改革进行回顾和思考是必要的，及时总结在推进教育综合改革过程中改革成效不明显的项目，及时发现新的改革需求，并将新需求体现在未来的改革过程中， 这本身就是改革的题中之义。 参考文献： [1]石中英、张夏青：30 年教育改革的中国经验[J].北京师范大学学报（社会科学版），2008（5）． [2]杨银付：深化教育领域综合改革的若干思考[J].教育研究，2014（1）． [3]孟照海．试论深化教育综合改革的实现路径——兼论“顶层设计与摸着石头过河相结合”[J].中国人民大学教育学，2014（2）． [4]邱震海．中国对外关系进入“新常态”，联合早报[N].2014-08-11. [5]汤勇．教育该有怎样的新常态[N].中国青年报，2014-12-30． [6]柯进．教育体制改革30年：“坚冰”仍待打破，中国教育报[N].2015-06-10． [本文为全国教育科学“十三五”规划教育部青年课题“教育管办评分离实施路径和试点追踪研究”（EGA160397）的阶段性研究成果] 【作者单位：华东师范大学教育学系】 |
