双主体办学多元协作治理的理论边界与实现框架
www.jyb.cn 2017年11月16日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
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“双主体办学”是学校和企业（含行业、事业组织，以下都称“企业”）双方共同举办、管理和运行职业院校的活动，是校企合作的一种比较高级的形式，企业作为办学主体之一，在职业教育领域与学校开展深度合作。与其对应的概念是单主体办学和多主体办学。双主体办学活动中的企业主体和职业学校主体既指单个学校或企业，也指所有职业学校或企业。 我国职业教育领域双主体办学的发展历史十分短暂，国家对校企合作双主体办学的管理是在职业教育行政管理框架内通过对校企合作的管理来实施的，属于典型的政府管理模式。但是政府不是万能的，政府行政能力会因为信息、决策体制缺陷、自利倾向、内部激励机制缺乏以及科技等因素而受到局限；而且，缺乏双主体办学相关的法规制度，管理机构多头重叠，部门职责不清晰，社会参与度很低，特别是行业企业参与度低，信息不对称等。这些原因导致双主体办学管理的“政府失灵”。职业教育双主体办学属于准公共产品，如果任由市场单一机制管理，因为外部经济性的存在，单个企业基于理性的选择会导致集体的非理性结局，从而出现“市场失灵”。 “市场失灵”和“政府失灵”的存在说明，我们不能仅仅用“政府模式”或“市场模式”这样简单的思维来对双主体办学进行静态的逻辑演绎。在双主体办学活动中，公共领域的学校与市场领域的企业合作兴办职业学校，公域与私域的边界越来越模糊，多元主体的竞争共存对寻求超越单主体的治理模式提出了迫切的需求，成为我们需加以解决的理论和现实难题。 双主体办学多元协作治理的理论边界 双主体办学是职业教育校企合作办学的高级形式，是各利益主体通过一定的制度安排采取联合行动，共同管理双主体办学事务，协调双主体办学的冲突和各方利益关系，促使行业企业成为职业教育重要的办学主体，实现双主体办学善治的持续过程。双主体办学治理具有多元性、参与性、跨界型、公益性、共享性和平等性的特点，其优越性表现在多主体参与的合作管理与共同治理，是对过去职业教育校企合作管理的延续和深化。 目前，从我国的实际情况出发，职业教育双主体办学治理应该解决促进发展和妥善治理两方面的问题。 首先是促进发展的问题，即如何促使企业成为职业教育的重要办学主体，大力推动职业教育校企双主体办学，这是双主体办学治理的基础问题。从理论上说，职业教育属于准公共产品，而企业是以逐利为主要目标的，在准公共产品或服务领域，常常表现为不愿意提供准公共产品服务而出现搭便车的现象。职业教育发展实践也表明，我国企业参与职业教育的驱动力不强，校企深度合作和长期合作困难大，进而影响职业教育办学质量。所以，建立促进企业举办职业教育的激励机制，提高其参与职业教育的驱动力和职业教育吸引力，是校企双主体办学治理的首要任务。 其次是善治问题，即如何协调各利益主体关系，提高社会职业教育资源效率，实现职业教育领域公共利益最大化。校企双主体办学活动涉及跨部门、跨领域甚至跨区域的利益相关者，如何制定科学的政策制度，通过各主体都能接受的方式，调和不同的甚至是相互冲突的利益关系，使不同的利益主体能采取联合行动，是双主体办学治理要解决的核心问题。 促进发展和善治问题互相联系，互相影响。促进是治理的前提，善治是治理的终极目标，同时，善治可以更好地促进企业成为职业教育重要办学主体。为此，本文从促进企业成为办学主体入手，以善治为目标，探讨双主体办学的多元协作治理模式。 1.多元协作治理产生的背景 多元协作治理的产生具有深刻的时代背景。社会的变革和公共事务的广泛联系、互相渗透，迫切需要跨部门、跨地区、跨层级、跨组织的协作，提供整体服务。 多元协作治理是20世纪90年代中后期，英国、 美国、 澳大利亚、新西兰和加拿大等国从解决新公共管理模式的实践局限性出发而开始的，主要是以协同政府、整体政府、网络化治理、无缝隙政府和协作治理为主要内容的超越新公共管理的又一轮改革。近年来，协作治理已经成为西方国家用来解决复杂公共问题的一种新型治理模式。 2.双主体办学多元协作治理的内涵与现实边界 协作治理是产生于西方语境下的价值理念和治理模式，在运用到我国双主体办学的管理实践中，我们必须在理论引介与现实观照的过程中，思考其现实适用性的问题。 第一，多元协作治理应解决企业长期有效参与职业教育办学，成为重要办学主体的问题。需要国家层面体制机制的科学设计和地方层面的校企合作政策支持，在多领域、多层次范围内协调各利益主体的利益和冲突，特别是解决企业办学效益外部化的问题，调动企业办学积极性，推动校企双方愿景的实现。 第二，多元协作治理强调办学主体多元参与。企业成为办学主体和办学善治问题是任何单个主体难以解决的，必须由来自不同层级、不同区域、不同的公共机构或不同的私人机构、非政府组织的多个利益相关者结成伙伴关系，这些主体不仅仅是参与，关键是要变成决策者，运用信息网络，采取联合行动才能实际解决问题。 第三，多元协作治理强调各办学主体之间分权，并不强调各主体之间的平等。多元协作治理主张政府、企业、社会组织、学校、公民个体在治理过程中，按照一定的规则发挥不同的作用，但承认政府在治理过程中的权威、公信力和“领导者”角色，尤其是政府因为超然于利益分配而扮演着双主体办学治理体系的构建者和利益的协调者。 第四，多元协作治理是一个平等协商的双主体办学政策决策过程，各利益相关者结成伙伴关系，主要是要通过网络体系，协商和制定关于双主体办学问题的政策、制度，包括正式制度安排和非正式制度安排。 双主体办学多元协作治理的价值理性 2014年5月出台的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，激发职业教育办学活力，健全企业参与制度，鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用。提出加强行业指导、评价、服务，把适宜行业组织承担的职责交给行业组织，给予政策支持并强化服务监督等。双主体办学多元协作治理，是对这一政策的理论回应。 首先，校企双方在职业教育办学资源方面的相互依赖决定了各主体之间需要协作。资源的依赖性是协作产生的先决条件。职业人才的培养，既要有优质的理论教学资源，更离不开广布于产业界的实践教学资源。两种资源的结合可以发挥比较优势，要么降低职业人才的培养成本，要么提高职业人才的社会供给量或提升人才质量。因此，学校和企业之间的资源依赖性是双主体办学多元协作治理的内在驱动力。 第二，双主体办学的跨界合作增加了利益协调的难度。在双主体办学过程中，企业成为职业教育办学主体，参与提供职业教育这种准公共服务，意味着职业教育服务的提供部门已经超越公共部门而延伸至私人部门或市场领域，学校与企业的合作有可能跨越地区边界，跨越政府部门延伸至非政府组织。企业作为以经济利益为目标的自利组织，参与公共服务的提供，增加了治理过程中利益协调的难度与复杂性。因此，多元利益主体的存在为多元协作治理提供了现实基础。 第三，多元协作治理符合政府实际发挥主导作用的现实。近年来随着产教融合、产教对话等活动的开展，部分行业管理部门和行业协会等也参与了校企合作的实施与管理，使得单一政府主体的校企合作管理模式有些松动。但不容置疑的是，政府仍然是管理的主导因素，其他主体在管理中发挥的作用与政府的作用是无法处于同等地位的。多元协作治理既强调治理主体之间的平等，又能发挥政府的主导作用。多元主体基于共同目标的参与，按照一定的规则发挥各自的特定作用，成为真正意义的决策者，提升双主体办学政策或决策的科学性和可接受度。因此，多元协作治理既符合治理的理念，又切合当前社会治理从政府单一主体走向多元治理、政府实际发挥主导作用、充当利益协调者角色的现实，是我国遵循治理导向，实现双主体办学良好治理的现实选择。 双主体办学多元协作治理的实现框架 多元协作治理是多元主体按照一定的规则共同协商双主体办学事物的决策过程，在这一过程中，涉及治理主体、治理机制、治理手段和治理结果这些基本要素。治理主体主要解决“谁治理”的问题，治理机制与治理手段主要回答“如何治理”，治理结果是回答“治理得如何”的问题。 1.多元协作治理主体 双主体办学是一项涉及公众利益的公共事业，除直接办学主体——学校和企业以外，还涉及众多的利益相关者，多个主体按照一定的规则，组成伙伴关系，共同参与到治理事务，各主体的地位平等，但发挥的作用是不同的。 政府是治理的主导。政府是公众利益的代表，是治理的发起人和保障者，具有公认的权威性和广泛的公信力，发挥着双主体办学第一责任人的作用。虽然决策是由各主体共同协商达成的，但政府固有的权威性、掌握的信息和资源、协商中的话语权等，使其在治理中发挥的作用是其他主体无法替代的。政府在协作治理中主要行使三方面的功能。 制度供给。通过一系列的法律法规等制度安排，确定双主体办学治理形式、治理力量或治理机制，规范产权交易，并对产权结构做出安排，规定各利益主体的权利、责任和义务，明确企业成为办学主体的准入资格标准，规范办学行为，并确定各级政府和社会组织自治的范围与程度。 扶持与激励。在多元协作治理框架内，政府采取各种措施，通过各种手段，调动社会力量参与双主体办学治理，同时为各方主体提供信息，搭建交流与沟通的平台。 监督与制约。政府在治理过程中，有责任对双主体办学的过程和办学绩效进行监督，并对不符合规范的办学行为和主体进行规制，阻止协作当中的一些不公正、低效率的行为，同时协调各主体之间的利益冲突，以保证双主体办学的效益和效率最大化。 其他利益主体是治理参与者。学校和企业是办学主体，通过参与治理，协商决策，表达双方办学诉求，实现办学目标，在治理中扮演着积极的角色。社会公众是双主体办学治理的间接参与者，他们通过一定的社会组织参与治理，使决策更为公正、科学。 2.多元协作治理机制 协作治理模式的有效运行离不开协作治理机制，多元协作治理模式包含四大治理机制，即沟通交流机制、责任分担机制、利益协调机制、监控问责机制。 沟通交流机制是指治理主体在协商决策过程中能相互交换意见、达成共识并整合行动，影响双主体办学公共政策输出的平台及规则。政府是沟通交流平台的提供者。社会组织是沟通的中介，在沟通中发挥利益组织化的作用。学校、企业、家长及学生等通过一定的组织形式，比如各级行政机构、行业协会、商会、学会、家长委员会、学代会等组织来表达利益主张和政策建议。在该机制中，政府对各主体的意见和信息进行整合协调，将分散的特殊利益整合为国家整体利益并以法律与政策的形式呈现。 责任分担机制即合理确定各主体在双主体办学治理过程中的地位、责任与权力的规则和制度体系。在双主体办学活动中，责任分担机制体现为相关的法律条文、规章制度、政策文件以及合作办学契约、学校章程等。依据我国的实际情况，在双主体办学过程中，政府、社会组织、企业、学校和社会公众发挥的作用和地位不同，承担的办学与治理责任不同，所以，赋予的权力也不同。 利益协调机制是指协调双主体办学公共利益和办学主体的组织利益之间、各主体之间利益冲突的规则和制度体系。包括经费投入政策、政府购买制度、税收及补贴政策、激励与约束机制等等。政府承担着注入资金、政策支持、评估奖惩、主动协调等职能来协调利益冲突。 监控问责机制是指对双主体办学各主体承担职责和履行义务的情况进行监督管理并要求其承担否定性后果的一种监管机制。在各主体沟通交流的基础上明确职责分工，并由政府通过一定的规则进行利益协调之后，就要建立监控问责机制，以保证双主体办学有序、高效运行，最大化实现双主体办学的公共利益。 3.多元协作治理的政策手段 立法建章，实施依法治理。立法建章是国家对双主体办学进行宏观调控和地方政府对双主体办学实行自治的主要手段和根本手段，是维护双主体办学秩序的有效措施。在我国目前的法律体系中，缺乏有关双主体办学的法律条文和法规制度，这种涉及跨部门、跨行业、跨利益主体的公共产品供给行为，应建立体现国家统一意志的法律法规与政策制度，明确社会组织和公众参与双主体办学治理的途径和方式。 加强社会组织建设，搭建沟通交流平台。目前，我国社会组织处于分散的状态，影响力、行动力和公信力薄弱，对政府依附性强。为此，必须加强社会组织，特别是行业协会、商会和学会的建设，提高其社会地位，赋予其通过指导、评价与服务等参与校企双主体办学的职能，发挥其引领和服务行业发展的作用。 加大财政投入，激励行业企业积极参与双主体办学。职业教育的特殊属性决定了校企合作是其根本办学模式，但校企双主体合作办学提供的是公共产品服务，应该得到公共利益的代言人和促进者——政府的资助。所以，企业除了投资获利之外，若还履行了该由政府履行的职责，应该由政府通过购买服务或实行优惠政策等途径予以补偿。 通过契约与标准规范办学秩序，通过报告与督导监控办学质量。职业教育校企双主体办学是一种新的办学范式，还需要通过建立标准、制定契约两种途径来规范办学行为，维持教学秩序。另外，为了保障双主体办学质量，应该通过社会组织等第三方机构进行评估与监督，实行办学质量报告制度，并对办学质量达不到标准的办学机构及主体施以问责。 所以，多元协作治理由多治理主体组成，通过立法建章、加大投入、加强社会组织建设、建立契约与标准等手段，形成沟通交流机制、责任分担机制、利益协调机制和监控问责机制，综合构建相互独立、彼此契合、相互制约的治理体系。在此体系中，各主体的地位同等重要且缺一不可，共同维系着职业教育校企双主体办学的有序运转。 4.双主体办学多元协作治理的有效性分析 多元协作治理能在规范教学秩序、保证教育质量的基础上实现职业教育资源效率最大化。当政府、社会组织参与到双主体办学治理，分别履行补偿和评价监控的职能之后，企业成为了职业教育办学主体，整个社会的总产出和净产出都得到提高，职业教育资源的使用效率提高了，办学秩序和办学质量在社会组织的指导、服务和评估下，也得到了有效保证。 但是，协作治理的实施还有两方面的问题需要讨论。第一，与目前的行政管理相比，多元协作治理是松散的、非组织化的治理行动，动力机制和行动策略尤为重要。通过政府动员、相关社会组织倡导、专家建议等形式来促发协作，再辅以制度规范协作行为，多元协作才会发生。第二，多元协作治理的实施有赖于适宜的外部环境，包括政府管理体制的改革、社会组织的建设、法律法规体系的健全、政府公共财政资源的重新配置、网络信息社会的开发与管理等等。所以，多元协作治理的有效实施不仅符合目前我国职业教育双主体治理的现实需求，促使企业成为职业教育的重要办学主体以及实现双主体办学公共利益最大化，同时，还可以带动整个社会治理提供多元协作治理的范式与经验。 参考文献： [1]吴建新，欧阳河.校企双主体办学的治理理论与模式初探[J].中国职业技术教育（理论），2016（6）. 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