现代大学内部治理中的价值平衡和制度设计
www.jyb.cn 2016年02月23日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
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“大学治理”（University governance）作为一个固定词汇，是公共管理领域的治理理论被引入高等教育领域的一个产物，意在强调大学组织功能实现应是一个持续互动的协调的过程，是一个“使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”大学治理就是为确保大学功能的实现而采取的一种平衡机制，是为了有效化解大学内部各种利益冲突，平衡大学内部多角力量关系而进行的一系列制度性安排和运行机制的总和。 大学及其功能随着历史和文化的变迁有着不同的变化，不同的国家对大学功能的期许和认识也不尽相同，所以，一般认为大学治理结构并不存在一个统一的标准。欲实现有效的现代大学内部治理，首先必须进行各种价值判断，唯有以经由价值判断和取舍后确立的平衡价值观作为根据，而后结合一定的现实基础进行合理的制度设计，才能确保我们所进行的大学内部治理始终是符合时代和社会发展需要的。 价值平衡：现代大学内部治理的逻辑起点 从各国大学发展的历史进程来看，无论是大学的历史演进还是各种制度安排，所反映不过是大学治理结构的具体事实，而这些事实在很大程度上都是植根于各国大学治理的特定文化和价值背景。现代大学治理的一个重大突破就是经由制度设计将各种看似冲突和矛盾的价值巧妙地构筑成一个有序的价值体系，在各种价值的冲突和对抗中寻求到一个合适的平衡点。 1．大学自治和社会责任 大学是以探究和传播高深知识为使命的学术机构。为了更好地履行大学的使命，作为高深知识的探究者和传播者，大学教师和学生必须享有不同于一般公民的特别的学术自由。为保证学术自由，大学需要一种自治的治理结构，其中教师的专门知识能够成为学术事务决策的决定性因素。“尽管学术自由不是有效治理的充分条件，但它却是有效治理的基本条件。”但作为一种公共机构，大学是为社会公众设立的。大学自治仍然是有条件的，承担社会责任是大学及学者理应担当的使命，大学及其教师和学生应将实现大学组织的公共目标作为担当、坚守及忠诚的自律行为。 大学自治和社会责任是大学内部治理必须兼顾的价值，一方面，社会责任是大学存在的合法性基础。如果片面强调大学自治，忽视社会责任，大学势必走向狭隘和保守，最终与社会需求完全脱节。另一方面，大学在本性上毕竟是学术机构，如果片面强调社会责任，侵犯大学的自治和学术自由，大学将无法向社会提供最具特色的贡献，最终同样会危及社会的公共利益。基于此，我们在大学内部治理中，必须设计一种合理的制度使得大学和社会保持一种适度的张力，使得大学能够自主决定自己的学术发展等各种事务的同时，也为学术主体、社会主体等重要的战略利益相关者能够进入大学决策领域开辟一条道路。 2．共同治理和分权制衡 从大学治理的国外经验来看，当前美国大学的共同治理模式引人关注。美国大学主要通过以校外人士为主导的大学董事会、以校长为代表的大学行政系统和以教授为主体的学术评议会等各种利益相关者共同治理结构为美国大学的发展构建良好的基础与平台，使得美国大学在世界高等教育体系中独领风骚。应该说，共同治理确实为大学内部治理提供一种可资借鉴的改革方向，共同治理机制充分体现了多元利益格局下的参与精神，为协调各方利益搭建了一个互动的平台，能集中各方力量共同促进大学目标的实现。 共同治理离不开分权治理。从历史视角来看，美国大学的共同治理基于专门知识和专业主义。在涉及教学与研究问题时，并非所有大学成员都能够对于何为适宜或何为必要作为同样合理的判断。特别是在资源有限的条件下，各方利益主体从自身利益出发所作出的诉求，都有其合理性，为了确保大学内部各组织成员有充分的学术自由和积极性，减少决策权和资源配置权失衡问题，必须选择适当的分权。权力分立的主旨即防止滥用权力，以权力制衡权力、约束权力。 3．行政效率和学术自由 大学原本是一个松散型的学术型组织，随着现代大学规模的不断扩展、功能的日趋多样、学科的持续分化以及社会联系的错综复杂，大学需要应对和处理的事务日益繁多并且复杂，为了使大学教师从日益繁杂、琐碎的事务中解脱出来，潜心于学术，大学开始设置一些专门的行政职位。以后，随着大学的进一步发展，大学的行政职位越来越完备，逐渐形成一个独立的行政系统。就专业分工而言，一定的行政系统有助于提高大学组织的运行效率，但行政系统一旦过度膨胀，就会走向其反面，成为滋生官僚主义弊端的温床。大学行政权力泛化的后果使得大学的行政和学术过于分化，二者不再有共同的目标从而产生隔阂和疏离。这表现在：大学教师、研究人员往往忠于自己所在的学科，强调自己学术领域的特殊性，对学校整体发展和利益考虑较少；而行政领导者和管理者无法完全了解学术业务的实质，对教学研究活动的实质领域很少关注，常常为追求效率与学术事务要求发生冲突。 行政效率和学术自由是大学内部治理必须兼顾的价值，一方面，一所规模较大的大学需要在内部推行目标明确、纪律严格、照章办事、等级服从、以效率为目标的科层化组织管理结构；但另一方面，无论大学行政系统多么完备、多么强大，其主旨都应该是为大学的学术活动服务、保障学术活动的顺利开展和学术目标的真正实现。大学内部的学术和行政发展目标应是一致的，两者应在学校的决策上实现信任与合作，共同推进学校科学发展。 党委领导下的校长负责制：现代大学内部治理的现实基础 毋庸讳言，当前我国大学治理改革中实践模式存在很强的模仿痕迹。但是，“在非西方国家的大学里，由于显在可见的制度和潜在却很强烈的文化之间存在持续的张力，现代高等教育制度在非西方国家的实践很少取得成功，而且效率低下。这种张力造成大学改革的许多努力起不到应有的作用，在中国尤其如此。”换句话说，即使我们寻找到了大学内部治理的价值取向和规律，如果我们忽视了大学赖以生存的文化基础，现代大学内部治理的理想图景终究无法实现。为此，我们所进行的大学内部治理改革必须结合本国实际。当前，我国大学内部治理最大的实际就是我国《高等教育法》明确规定的“党委领导下的校长负责制”。 党委领导下的校长负责制，是我们党在高校领导体制方面长期探索、实践的选择，近20年来的实践也证明，实行党委领导下的校长负责制，对高等学校的改革、发展与稳定有重要意义。从高校管理的角度看，强调党政职能分开，不搞“以党代政”，强调集体决策与行政负责制，将校长的行政负责与党委的集体决策结合起来，在一定程度上反映了高校管理的规律。要建立有中国特色的现代大学内部治理结构，认识上必须澄清两个误区： 第一个认识误区是，建立现代大学制度，特别是大学治理结构，就是搬欧洲的、搬美国的。欧洲高等教育已经走过了近900年的发展历程，美国高等教育也有370多年的历史，其大学已经形成了符合国情的高等教育管理模式，以及建立了相对完善的大学制度和治理结构。欧洲和美国的现代大学制度有很多先进和可借鉴的地方，但欧洲和美国的现代大学制度并不是大学制度的固有模式，建立现代大学制度更不是照搬其他国家的大学制度。事实上，不同国家基于各自不同的传统与现实，形成了不同的大学治理结构，即使是同一国家在不同的时期，其大学治理结构也有所不同。因此，建立现代大学制度要根据我国国情和高等教育的实际情况，从本地区和本校实际出发，进行积极的探索，建立符合实际的大学制度。 第二个认识误区是，有“党委领导下的校长负责制”这一前提，就不可能建立现代大学治理结构，将中国的大学制度“另类”化。作为制度建构，最基本的就是要产权界定清晰、社会（内部）关系明确、行为规范具体、文化认知（意识形态）统一，与其遵循的政治主张、管理传统之间不存在必然的矛盾。党委领导下的校长负责制，是构建中国现代大学治理结构的基点，充分体现了中国大学制度建构中文化认知的结果。党委领导、校长负责也有利于我们进一步厘清产权、明确各类社会关系（大学内外的各种利益关系）、规范学校具体的办学行为。 利益平衡机制：现代大学内部治理的制度设计 在现代社会中，大学作为一个特殊的学术共同体组织，是多元利益相关者共同控制的组织。它们之间相互影响、相互牵制，形成了大学的利益结构。构建现代大学治理结构就是要在不同的利益诉求中建立一种利益平衡机制，并且这种平衡机制要以制度和文化为双重保障，既要符合现代大学应追求的平衡价值观，也要符合中国大学的实际。 1.构建外部参与内部治理机制，平衡大学内部利益相关者和外部利益相关者关系 学校与社会的关系，是大学自治（学术自由）和社会责任（公共利益）间的关系，治理结构上是内部人控制与外部人控制的关系。探索实行党的领导与事业法人治理相结合的运行机制，可以打破传统的行政管理观念和封闭的办学体制，推动大学主动适应经济社会发展需要，打破学校内部自我决策的传统方式，形成政府、社会人士、大学管理者、师生等共同讨论或决定大学发展的治理模式，从而为社会参与大学决策和管理搭建一个开放的平台。目前我国建立的董事会（或理事会）主要有三种类型：一是合作型，即大学与董事（或理事）单位合作，寻求到更多的社会支持，包括办学资金的支持；二是审议型，即董事会（或理事会）对大学的办学方向、发展规划、学科建设、科学研究、科技开发、产业发展等展开咨询、审议、监督、指导；三是决策型，少数董事会（或理事会）在校长任命和学校重大发展决策上具有决定性作用。 2.构建以学术发展为核心的权力系统，平衡大学内部政治力、行政力和学术力的关系 学校内部科层权力和专业权力的分野不是制度刻意设计安排的结果，而是大学组织发展演化自然形成的。中国的高等学校党的委员会作为领导核心，要掌方向、管大事、定决策；以校长为首的行政系统负责学校全面行政工作；学术委员会享有学术事务的主要决策权。三种权力的存在都有自身合理性。当下需要解决的问题是协调三者关系，使三种权力始终围绕学校的学术发展目标各司其职，相互配合，构建内部和谐，保证内部管理顺畅、高效和有序，最终形成党委领导、行政负责、教授治学三权合力的体制。 华中师范大学在平衡各种权力关系上，主要采取以下措施。 一是用政治力来营造一种尊重学术和崇尚学术的文化氛围。尊重学术的独立性。学校新一届学术委员会由23位教授组成，除一名副校长因为分管此项工作的缘故继续担任委员外，其他校领导全部退出学术委员会。学术委员会主任由一名没有担任任何学校行政职务的资深教授担任。包容学术的自由性。学校出台学术委员会章程，明确规定在教育教学发展规划、学科研究规划、职称评定、学位授予等学术事务上，学术委员会有最终的决策权，充分发挥教授或学者在学校学术事务决策层面的决定作用。保障学术的发展性。学校进一步调动院（系）作为基层学术组织的自主性和积极性，除需要统筹规划和统一管理的事项外，学校把人事、科研、教学、财务管理等方面的任务、责任、权力，整块下拨给学院，使院（系）获得更大的自主权，实行学校宏观管理、学院行政管理和学术管理的模式。 二是用行政力来服务和保障学术的发展。强调行政权力的学术服务导向。构建以服务行政为理念的行政办公系统，行政决策坚持以学术委员会的决议结果作为主要依据，成立以专家学者为主要成员组成的咨询委员会，重大行政管理事项主动听取咨询委员会的专家建议和意见。强调行政权力架构的学术规律性。按照精简、高效的原则，对学校内部的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等各项常规管理事务进行整合，突破传统的垂直管理模式，按扁平化的组织模式来设置机构。学校将以学科为纽带，按照学科群调整重组学院，适当扩大学院规模。在院系的体制之外还要建设一批科技创新平台，建立“矩阵式学术组织”。强调学术组织系统对行政组织系统的绩效考评。学校在行政组织的考核和评估上着重听取院系和科研院所等服务对象的意见，据此作为行政单位负责人和行政工作人员的评价依据，并与即将执行的绩效工资挂钩。 三是用学术力来支撑政治力和行政力的运行。努力克服学术系统不愿意参与学校管理的惰性，促使专家学者积极参与学校发展中重大问题的讨论和决策，在评议决策的过程中真实了解学校党委和行政面临的客观环境；努力克服专家学者仅仅局限于个别学科的狭隘学术观，坚持着眼于学校整体发展和利益，用学术系统的创新智识为党委决策和行政决策提供有价值的参考意见和建议；努力克服学术领域中的“学术寡头垄断”和“多数人暴政”等弊端，坚持用学术制度和学术道德保证学术的科学化发展。 四是用制度来保障政治力和行政力的分工与合作。制定校长办公会和党委常委会议事规则，明确党政各自的职责，通过制度保证党委领导下校长负责制的顺利实施。对决策程序做出了明确规定。要求在涉及学校发展重大问题上，要在深入调研的基础上，充分讨论，集思广益，并召开党委全委会做出决策。注重党政分工基础之上的协作和相互支持。校长重视党建和思想政治工作，党委也重视把党建和思想政治工作做到业务中去。 构建高效有序的权力运行机制，平衡决策权、执行权与监督权的关系 从国际的经验来看，国外大学尽管在权力结构方面有些不同和区别，但本质上是决策层、执行层和监督层分离。一旦决策机构决定了的事情由校长去执行，校长在执行过程中别人无权干涉，同时受到监督，如果执行不力还将被罢免。据此，华中师范大学采取的做法是建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。 决策权上，学校进一步发挥党的全委会的作用，学校重大事项，如发展方向、干部工作、财务预决算等重大决策由党委全委会作出最终决定。从实际操作来看，党委全委会具有更广泛的代表性，人员结构更为合理，能够实现相对分离，避免“议行合一”，增强决策的民主性、科学性和执行刚性。在决策机制上分离提议权、审议权和定议权，将其分配给不同的机构。提议权充分发扬民主。为了使提议更加科学，学校请咨询委员会对重大事项提出咨询意见，为集体决策提供咨询。定议权则坚持集中制，并建立起相应的制约机制，努力确保决策的公平、公正和科学。 执行权上，围绕决策的执行，校长积极主动、独立负责地进行教学、科研及行政管理工作，推进行政执行的高效化和专业化。战略执行层面，按照决策的目标和方向，分解任务，细化目标，制定行动路线图。管理执行层面，建立科学、完善的管理制度，明确责权关系，依法行政。业务执行层面，科学设计执行机制和流程，以效益为目的，简化流程；以需求为导向，优化流程；以科学管理为中心，规范流程；以强化约束为手段，严控流程。 监督权上，突出建立党内监督、行政监督和群众监督三位一体的全方位监督体系。完善党内监督制度，健全党风廉政建设责任制，对重点部位和关键环节查找风险点，实施廉政风险管理和监督。强化行政监督，对工程建设、物资采购、校办产业、招生考试等重点领域，实行全过程跟踪审计，监察部门在参与中实施监督。健全群众监督，完善教代会、二级教代会制度，推进党务公开、校务（院务）公开、信息公开，不断拓宽群众监督渠道，等等。 从学校内部治理改革实践的结果来看，我们也发现，要实现大学内部的有效治理，紧紧囿于治理制度的调整和优化是远远不够的。必须超越治理结构，重视大学文化建设等非制度性因素。只有将制度和文化二者有机结合，才能实现大学的有效治理。 参考文献： [1]龚怡祖.大学治理结构：建立现代大学变化中的平衡力量[J].高等教育研究，2010（12）. [2]欧阳光华.董事、校长与教授：美国大学治理结构研究[M].北京：高等教育出版社，2011. [3]Gerber，Larry G.Inextricanly Linked:Shared Governance and Academic Freedom[J].Academe，May-June，2001. [4]丁烈云.建立充满生机与活力的大学治理结构[N].中国教育报，2009-9-28. [5]潘海生、张宇.利益相关者与现代大学治理结构的构建[J].教育评论，2007（1）. [本文为教育部人文社会科学研究一般项目“现代大学治理改革的文化冲突与对策研究”（12YJC880162）的阶段性成果。] 【作者郑宁、付义朝，单位：华中师范大学政策法规研究室】 |
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