基于清单制度的大学与政府关系构建
www.jyb.cn 2016年02月23日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
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教育部《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》指出：“推行清单管理方式。建立教育行政权力清单和责任清单制度，通过政府公报、政府网站等便于公众知晓的方式，向社会全面公开教育及相关政府部门职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，为公民、法人或者其他组织提供优质服务，让权力在阳光下运行。在有条件的地方和学校开展负面清单管理试点，清单之外的事项学校可自主施行，要尽量缩减负面清单事项的范围，更多采取事中、事后监管方式。”从清单制度出发，构建大学与政府之间的良性互动机制，是高等教育治理体系和治理能力现代化的重要路径。 清单制度的内涵与结构体系 目前，清单制度并没有明确的、普遍认同的定义。从学术界的众多观点中基本可以形成两点共识：首先，清单是行政机构或其他权力部门责任义务的汇总和统计，以各种手段公示于众，促使权责双方共同遵守，是公众发挥权力监督和问责作用的重要途径；其次，清单是不同利益主体在机构运行和生产实践中权利、义务等的文本化表达，这种制度的特点是边界和范围清晰，更为具体和直接，对主体行为有着明确的引导作用。清单的本质是契约，建立在双方合意的基础上，清单的实施不仅能够更好地约束和管理相应的组织和机构，同时也有利于发挥组织机构的自主权和积极性，从而促进效能的最大化。 清单制度的构建有着严格的法理依据，并非随意而为。根据制定主体和实施对象的不同，其法理属性也相异。清单制度体现了“法无禁止即可为”的基本法理，蕴含着私权自治的法律原则。只要在清单中没有列举的就属于合法范畴，个体或组织就有权采取行动。清单制度也体现了“法无授权即禁止”这项公权范围的行为设定。根据这种法理的基础，在处理公共权力机构与行政相对主体关系时，可以从权力清单、责任清单和负面清单等三方面着手建立清单体系。 第一，权力清单。权力清单主要针对政府的行为，意在对公权力机构行为进行划界。可以说，权力清单是社会权力运行的现代化革命，将权力置于有约束的牢笼，是规避权力寻租、提升治理效率的重要途径。反而言之，如果权力失去了约束和监管，对国家治理而言无疑是灾难，甚至会造成政府失灵。对公权力机构的权力行为进行清单约束，能够有效规避不当权力行为的发生，进而提升国家治理效能。 第二，责任清单。任何主体并非万能的，政府不能包揽所有社会事务，大学也不可能承担所有责任。在权力事项的划分时要严格区分私权和公权，大学与政府均有可为之处，同样也有不可为之事。责任清单的设计其直接目的就是要列明大学与政府应该承担的事项，公布责任事项的具体承担主体和追责程序，依此明确大学与政府之间的责任范围。理论上，主体职责的厘定与权力行为的厘定具有同等重要的价值，是一个问题的两个方面，但在具体实施时对职责的清单规定更加具有实践价值。其理由在于，与大学相比，政府永远处于强权地位，职责是义务的体现，彰显了人民的主体地位。 第三，负面清单。负面清单体现的是“法无禁止即可为”的法律理念，实际上这是“原则的例外”。如果说权力清单与责任清单适用于公权范畴，那么负面清单其本质则是私权概念。负面清单就如同我们所熟知的黑名单，只要没有明确禁止个体不可为则都可为之。负面清单最大的优势即是有利于市场主体或基层组织以清单为依据，推进自由创新，发挥系统诸要素的积极性。权力行使的依据是法律，对于法律未禁止公民行为的事项，公权力不得恣意干预。 总体而言，清单制度是我国当前国家治理体系和能力现代化的着力点和抓手，其形式既可以是一项正式的具有行政法效力的文本，也可以是非正式的内部文本；既可以是法律范畴内的公共事项，也可以是内部的自治事项。将清单制度与组织治理结合，构建宏观的外部法律意义上的清单制度和微观组织内部的自治清单，是当前大学治理的重要手段和可行路径。 建立权力清单，明确各自权力的限度 权力清单，就是要详细规定权力究竟应该干什么、到底怎么干的一种公开形式。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》强调：“将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。”针对大学与政府关系而言，单纯强调政府的权力清单，而忽视大学的权力清单，势必会造成两者关系的失衡。 第一，大学的权力清单重点在于将大学办学自主权内容具体化。2014年7月8日，国家教育体制改革领导小组办公室颁布《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》，对“支持高校科学选拔学生，深化考试招生制度改革；支持高校调整优化学科专业，鼓励高校办出特色；支持高校自主开展教育教学活动，深化人才培养模式改革；支持高校自主选聘教职工，发挥各类人才的积极性创造性；支持高校自主开展科学研究、技术开发和社会服务，为提升创新能力创造条件；支持高校自主管理使用学校财产经费，提高经费使用效益；支持高校扩大国际交流合作，提高高等教育国际化水平”等七个方面的办学自主权，进行了逐一细化和具体明确。大学可根据这些具体内容，确定其权力清单。 第二，政府的权力清单重点在于对大学行政审批制度进行深入改革。当前，政府针对大学的管理主要体现在非法律规定的行政审批权上。这就需要政府全面梳理现有的行政职权，分门别类列明设置的依据。对没有法律依据的行政职权，要及时进行清理或下放，有些该下放的要下放，对虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和大学发展需要的，法定依据相互冲突矛盾的，调整对象消失、多年不发生管理行为的行政职权，应及时提出取消或调整的建议。同时，还要依法依规进行逐项审核确定，按照工作程序和统一的审核标准，广泛听取大学、管理者、教师、学生和家长的意见。对确认保留的政府干预职权，要以清单的形式对每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等，及时在政府网站等载体公布。权力清单公布后，并不是一成不变的，而是随着法律法规立改废释的情况，进行及时、动态的调整。政府要细化和目录化针对大学的职责，明确能够执行的事项，让权力回归制度理性。 建立责任清单，使责任与权力同等重要 权力与责任从来都是对等的。权力清单力图为大学与政府行使职权提供直接依据，但如果不对大学与政府的消极履职、越权、不作为等行为制定刚性的责任约束，很难确保权力清单的实施效果，因而建立与权力清单相对应的责任清单显得尤其重要。责任清单就是明确大学与政府必须承担哪些责任，必须承担哪些义务，每个部门“职责边界”被明确。从具体实施的效果来看，责任清单比权力清单更具有执行的意义和约束的效力，它对大学与政府行使权力的行为形成了直接的、具体的责任约束和责任考量。同时，权力清单的建立为建构责任清单提供了现实的可能性。 第一，明确责任清单中的“责任”性质。首先，责任清单中的“责任”是大学与政府自身的主体责任。大学与政府都具有权力，权力自然产生责任。责任的主体自然是大学与政府；其次，责任清单中的“责任”是一种政治责任。在我国大学与政府都应以建设中国特色社会主义大学为指引，以“办人民满意的教育”为目标进行；再次，责任清单中的“责任”是一种监督责任。这种监督责任既是大学与政府相互监督，也是新闻媒体、家长、师生等社会各界对大学与政府的监督责任；最后，责任清单中的“责任”是积极作为的责任。大学与政府都应积极履职、敢于担当、不推诿扯皮，对不正当、不负责的行使职权，不履行职责的行为问责追责。 第二，合理科学设定大学与政府的职责。完善责任清单制度首先要合理科学设定大学与政府的职责，这种职责的设定，是由权力清单中的权力引发的。如，政府有制定教育政策、进行教育规划的权力，这种权力必然会引发其相应的责任，这种责任是什么呢？底线就是制定教育政策、进行教育规划至少应推动大学的发展，有利于教育和社会各项事业的进步。大学同样如此，也不能光要权力，而不履行责任。现代大学需要实现从被动的社会义务履行者到主动的社会责任承担者的转变。 第三，强化大学与政府的主体责任，明确问责的主体。大学与政府主体责任的落实不是一句空洞的口号，主体责任的落实关键在于大学与政府自身的担当，因此，要有目的、分层次的不断强化大学与政府的主体责任意识。大学出现问题，到底是谁承担责任？是政府、校长、教师还是学生，这就需要明确问责的主体，不能一味将责任推给政府，而忽视大学办学主体的责任，也不能一味将责任推给校长，而忽视教师在大学中的主体地位。 第四，强化失责追究，明确追责标准。责任清单既然明确责任，对未履职的情况也要进行追责，但由于权力清单中一些权力的行使难以精确量化，这对制定处罚不依责任清单要求行使职权行为的实施细则带来困难，会导致追责的衡量标准不细甚至模糊。因此，要建立一套客观、公正、可量化的追责衡量标准体系，依此对不正当履行职责的行为承担相应的法律责任进行量化追究。同时，对大学与政府责任、负责人的责任、执行人的责任也应追究。 建立负面清单，真正落实“法不禁止即可为” 负面清单是一种外商投资准入制度。我国引进负面清单管理模式并开始试点，来自于2013年设立的中国（上海）自由贸易试验区的经济改革。负面清单奉行“法不禁止即可为”的价值理念，意味着未列入清单的领域都是充分开放的，各类市场主体可以依法自由进入，而且是公权力主体不得随意加以干涉的市场经济行为。同样，凡是被列入负面清单的，都是对公权力主体的授权，公权力主体应该依法严格执法。 第一，将无限政府变为有限政府。计划经济时代，中央政府对大学实行集中管理，通过颁布政策文件、人事任命、划拨经费、学生就业等行政手段直接管理大学。进入市场经济时代，这种“管制”“控制”的模式越来越不能适应大学的发展与社会的需求。政府缩权、放权成为大势所趋，政府逐步从“无限政府”过渡到“有限政府”。“有限政府”是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约。要对政府的职能进行限制和制约，就必须建立清晰的负面清单，凡是不在负面清单范围之内的事项和领域，政府就不得采取限制性的措施和手段，这就进一步明确限制了政府对大学的直接干预。 第二，负面清单既适用政府，也适用大学。实施负面清单管理模式，归根结底是要扩大和落实大学办学自主权，改革大学与政府的关系，不是不要政府，而是在政府管理大学时拟定负面清单，从而为政府准确定位。列入负面清单的相关事项，政府应严格执法；负面清单以外的事项，大学可以自主决定，政府应依法进行过程性监督。负面清单除了契合政府，同样也适用于大学的内部治理。首先，实施负面清单，可以推进大学内部学术权与行政权的分离。大学是“高深学问研究的场所”，是专门的学术机构，在内部的管理上须遵循学术和教育的规律。再次，推行负面清单，有利于限制大学领导的权力，可以清晰展示什么是“不可为，不能为”，将权力放在阳光之下，让大学领导主动接受政府、师生和社会各界的监督。 参考文献： [1]尹晓敏.浙江省高校自主办学负面清单管理改革研究[J].现代教育科学，2015（5）. [2]周川.高校与政府关系的几点思考[J].高等教育研究，1995（1）. [3]崔浩，桑建泉.责任清单制度的建构理念与责任关系[J].行政管理改革，2015（6）. [4]严隽琪.现代大学的社会责任[J].求是，2013（6）. [本文为中央高校基本科研业务经费项目（swu1409341）；中央高校人文社会科学校级重大培育项目（XDSKZ009）；重庆市2014年度抗战文化重大委托项目“抗战时期高等教育研究”（课题编号：2014—ZDZX07）的研究成果] 【作者崔延强、张珂，单位：西南大学教育学部，崔延强为西南大学副校长】 |
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