开放大学试点转型改革发展研究

摘 要：根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的战略部署，建设开放大学成为加快学习型城市建设、建立灵活开放的终身教育体系的重大战略举措，同时也是终身教育体制机制建设的重要试验项目。通过对开放大学的调研，尤其是对北京开放大学发展建设的十年历程的转型过程进行回顾，以北京开放大学建设过程作为例证，从学术思维视角，对于开放大学体制机制转型发展进行反思，从历史纵向发展探索规律性认识，为开放大学试点的持续建设发展提供经验和启迪。

关键词：开放大学；转型；发展

2010年10月，国务院办公厅在《关于开展国家教育体制改革试点的通知》中指出，探索开放式大学建设模式，建立学习成果认证和“学分银行”制度，构建人才成长“立交桥”。该试点项目至今已经探索了十年。在终身学习背景下，开放大学在这个时间段内努力实现从广播电视大学向开放大学的转型，在这个过程中，开放大学努力进行改革发展，呈现出差异化、多元化以及独特性的发展特征。

开放大学转型发展的学术性特征

高等教育的改革关键是抓住体制，运行机制变革则为体制的变革做了支撑。系统论、新公共管理理论以及多重制度逻辑理论为研究开放大学体制机制在转型过程中的多元化和差异化形态提供了探索的理论基础。

1.系统理论诠释了开放大学体制差异化发展的必然性

系统理论打破了传统固定思维，不是从线性的自上而下的层级分析视角而是从有关联的多种元素和结构之间丰富的多维关系来分析事物的发展，因此，教育体制改革的成败在于能否根据特殊性和差异性来统筹协调其内部各个要素的职能及相互关系[1]。系统理论认为，不同地区因为需求差异，必然会在体制机制方面具有多样化的政策选择。因此，不同地区、不同层级的教育部门和机构应该具有充分的自主权，根据自身特殊性落实中央下达的政策指令。

系统理论为目前的“5＋1”开放大学(北京、上海、广东、江苏、云南、国家)在政府层面得到的不同政策支持做出诠释。例如：对于开放大学尽管教育部具有定位，但是在各地区的执行落实层面呈现出政策的差异性。广东开放大学明确为省属本科建制新型高等学校，给予了生均拨款的政策。上海开放大学定位为服务上海学习型城市和卓越全球城市发展，政府给予了“上海百万在岗人员学力提升行动计划”等多个项目扶持。云南开放大学在政府支持下成立了云南省学分银行，探索构建了中高职一体化学分积累、认证与转换的学分银行雏形。由于不同的支持政策，五所省或直辖市开放大学在建设发展中走出了形态各异的模式。

2.新公共管理理论诠释了开放大学多元化管理机制的可行性

新公共管理理论强调层次之间的管理，注重结果、效率、效果而不是过程、评估和考虑绩效。该理论对于校长等行政管理者如何在教育系统中与政府打交道，如何协调社会和学校、市场的关系和利益诉求等方面具有借鉴意义。

开放大学在管理机制层面呈现多元化特征，江苏开放大学稳步发展学历教育，大力发展非学历教育，作为探索统一管理、系统运作、合作共赢、协调发展的新运行机制的指导方针。云南开放大学是按照“总部加二级学院或学习服务中心”的两级管理构架，采用“改建、共建、连锁、自建”的运作机制，努力探索中高职教育一体化路径。

3.多重制度逻辑理论诠释了各所开放大学体制机制改革的独特性

制度逻辑是指某一领域长期稳定的制度安排和与之相适应的行动机制[2]。教育体制机制改革是一项系统工程，政府、学校、社会等各包含了不同的制度逻辑。教育的经费投入、人事调配、人才培养等方面也分别具有不同的制度逻辑。这些都是体制机制改革必须分析的内容。该理论表明，学校在内生性特性和差异性发展上形成了不同的制度逻辑，也因此形成体制机制改革的不同特性。

例如：北京开放大学试点从管理体制、运行机制和制度创新到内涵建设进行了系统探索。通过探索，目前已经建立了政府主导的管理体制，创新了与行业企业深度合作的办学模式，研制了新的制度框架体系。北京开放大学是在首都北京的区域内发展，具有首都北京的内生性特征。北京开放大学的建设为了与北京的“四个中心”地位相匹配，与建设“首善之区”的要求相适应，定位于服务首都学习型城市建设，办好首都人民满意的开放大学。因此，北京开放大学的体制机制转型发展呈现出和其他开放大学不同的阶段性特点。

试点转型改革发展历程回顾

“十年开放大学试点改革”变革了人才培养模式，提高了人才培养质量，为建设具有中国特色的开放大学积累了丰富的经验。根据高等教育管理理论，为了研究的需要，我们把开放大学教育体制机制改革的研究限定于以下五个维度进行，即办学制度、人事机构调整、经费投入、人才培养模式、质量与评价。现从这五个方面对北京开放大学的试点情况进行总结，在不同历史阶段，这五个层面的表现方式具有不同特点。

1.从电大到开放大学呈阶梯状的转型发展

第一，整理启动阶段(2009年—2012年)，为电大转型开放大学奠定理念基础准备。从2009年开始的三年间，北京开放大学在北京市教委的指导下，酝酿筹措，实现了从广播电视大学到开放大学的更名。2010年10月，中央广播电视大学和北京、上海、广东、江苏、云南等省或直辖市的五所广播电视大学被列为“开放大学建设模式探索”试点单位。2012年7月31日，北京开放大学、国家开放大学和上海开放大学同时成立。从此，现代远程教育揭开了新的历史篇章。这一阶段，学校改革发展的主要特征是进行广播电视大学向开放大学转变的思想理念和政策上的准备工作，从观念上为开放大学的建设发展奠定基础。

第二，探索初创阶段(2013年—2015年)，为电大转型开放大学进行实践准备。这一阶段，北京开放大学改革发展的主要特征是通过机构调整和课程资源建设努力争取扩大学校自主办学的自主权，为学校的深入转型奠定探索实践基础。学校在新的机构调整中，通过研究借鉴国外开放大学的机构组成，打破了原有机构机制框架结构，按照学习者学习周期，重新组建了北京开放大学的内部组织机构。同时，创新网络教学模式，建构了新型人才培养模式。依托北京大学、清华大学等高校学科力量建设优质教育资源，依托首都各行业领军者共建开放大学学科专业。

第三，转型突破阶段(2016年—2018年)，为电大转型开放大学开启全面改革。2017年，北京市教育委员会发布了《关于加快北京开放大学建设与发展的意见》，明确提出了北京开放大学办学定位和工作的十项任务，给予学校强有力的政策支持。这一阶段，北京开放大学改革发展的特点：一是扩大学校办学自主权，调动学校发展的有利因素；二是加强现代大学制度建设，规范内部管理，提高办学质量；三是深化体制和机制改革，把市场体制机制引入学校管理之中。

这一改革阶段的主要成果是促进了学校与社会的紧密结合，提高了学校的生存意识、竞争意识和质量意识。扩大了北京开放大学的社会功能，使学校的优势资源得以向社会辐射，促进了北京学习型城市的建设，满足了首都市民多样化终身学习的需要。

2.从电大到开放大学正在经历的六个转变

在终身学习背景下，我国高校继续教育正在经历转变，北京开放大学在十年间，从学校的功能、服务对象、办学模式、办学方式、办学体制、管理模式六个方面逐渐实现了从北京广播电视大学到北京开放大学的转变。

第一，在功能方面，从以学历教育为主转变为非学历教育和学历教育并举。2012年，教育部明确将北京开放大学定位为“非学历教育和学历教育并举的新型高等学校”。学校制定了稳步推进学历教育，大力发展非学历教育的发展方向。为发展非学历教育，在当年的机构调整中，成立了继续教育学院，明确了大胆探索、创新机制的方向。近两年，学校为了进一步推进非学历教育发展，努力开拓社会非学历教育培训业务，通过与企业合作、资源共享共建等方式，已先后建立普通话测试、教师资格等十多个培训中心。

第二，在人才培养方面，从培养应用型人才转变为助力职业人成长。2016年，学校在培养应用型人才目标确立的基础之上进一步明确了“成人学习之美，助力职业发展，服务终身学习，引领开放教育”的办学使命，根据在职成人学习需求，探索“能力导向，学习驱动”的开放教育人才培养新模式。2017年，为了加强和职业学校与企业的联结，在机构上成立了合作办学部与社会教育与职业培训部，逐步加大资金和人员投入力度。2018年，北京开放大学中医健康学院与中职校新媒体技师学院(航空服务部)开展中职对接大专的“3＋2”贯通式人才培养试点项目，旨在为北京大兴国际机场的建设与发展培养高质量的服务人才。

第三，在办学模式上，从以教育计划为指导转变成以市场需求为导向。自北京开放大学挂牌以来，办学的开展从系统逐渐转向更多地依靠包括系统在内的全社会力量，与普通高校、职业院校、政府部门、行业企业合作，进行资源的配置与整合，以远程开放教育为手段开展办学。2017年，学校成立了合作办学部，在教育资源配置、专业课程建设、人才培养方案等方面按照市场需求，进行了全方位的整合优化，更加突出了市场和社会的需求。在原有广播电视大学合作办学的基础上，将办学模式进行了拓宽与突破，与政府部门、职业院校、企业行业等开展更为深入的多元化合作办学实践探索。

第四，在办学思路上，从以学校教师和专业为中心转变为以市场和课程为中心。广播电视大学时期，学院的设置都是按照现有教师情况与专业学生情况划分。近年来，北京开放大学根据企业的需求，先后成立了中医健康管理学院、餐旅学院、互联网＋创意设计学院、表演艺术学院以及电子商务学院。这些学院由学校主管教学、教务和招生工作，对方企业负责行政事务性工作，教学教务团队由双方人员共同组成。

第五，在办学体制上，从封闭的教育体制转变为开放、多元的教育体制。广播电视大学时代，电大自成系统，北京广播电视大学作为中央广播电视大学的业务下属省级高校，进行教学和管理业务工作。开放大学要实现资源向社会开放，仅仅依存电大系统难以实现，因此要扩大对外开放。近年来，北京开放大学业务发生了革命性转变，从以前只做中央电大教学业务，转变为国开业务、自主业务、培训业务与合作业务四大块。在合作办学方面，和行业企业结合，成立特色学院；同政府密切联系，与北京市妇联合作打造了“首都女性终身学习平台”，依托“京学网”建设北京市民终身学习超市。

第六，在管理模式上，从笼统的管理模式转变为管和办分离的管理模式。广播电视大学阶段，招生和学院，法人和职能处室放在一起，管理的人员同时也是具体承担工作职责的人员。近年来，北京开放大学的人事制度改革，进行单位法人录用聘用制，要求承担法人的个人不能担任中层职务。同时，将招生管理职责从学院剥离，由管理人员统筹管理，对于岗位的责、权、利进一步明确，激发学校内部活力。

3.从电大向开放大学转型的特性日趋鲜明

第一，学校对政府发挥宏观调控指导作用的诉求更加迫切。综观五所省或直辖市开放大学近年发展历程，政府的宏观调控发挥了鲜明指向作用。开放大学所在的地方政府通过立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行宏观调控。上海开放大学成立了学校理事会，理事会由分管副市长和19个委办局负责人组成。江苏省教育厅开始对江苏开放大学的本科生进行生均投入。云南省教育厅领导在省教育厅（包括地方和州）设置开放式教育办公室，大大加快了开放式大学扩展到基层的速度[3]。

北京市教委先后出台三个文件，强调北京开放大学在系统建设、学习型城市建设、加快自身建设与发展方面的任务与要求。2016年10月，北京市社区教育指导中心正式落户北京开放大学，统筹全市社区教育工作。2017年，北京市教委出台《关于加快北京开放大学建设与发展的意见》，为北京开放大学今后发展明确方向和任务，给予了学校建设发展的政策支持。

第二，吸引社会的广泛参与，学校和企业、行业、社会融合的趋势鲜明。学校自主业务依托政府、企事业单位和中职、高职，创新构建自己的办学系统，制定了相应的合作与系统建设准入标准，已经形成了各级各类合作机构26家，初步形成了“学校—学部—合作单位”的三级办学体系。同时，学校加强内引外联，积极探索合作办学模式创新，与行业企业合作，先后成立餐旅学院、影视艺术学院、家庭教育学院等混合所有制特色学院。

第三，学校扩大自主办学权利的突破口主要在于学校内部管理。通过多年试点转型改革实践，学校认识到，开放大学并不是行政部门的附属，而是面向社会自主办学的新型高校。学校扩大办学自主权，突破口和关键在于激发学校内部活力和社会的自适应能力。从扩大办学自主权的目的出发，近些年，学校主要在规范和调整内部管理上下功夫，以人事和分配制度改革作为突破口，合理配置学校资源、提高办学效益和教学质量。

十年试点转型改革发展的基本经验

十年来，各地开放大学按照中央及地方政府决策部署，贴近百姓需求和城市发展，创新办学体制和运行机制，以满足市民的多元化、个性化、多层次、高质量的终身学习需求，为市民终身学习服务体系的建设贡献力量。

1.开放大学建设需要坚持高等学校管理的性质定位

关于是否是“大学”的性质问题，从广播电视大学时期就是焦点。2015年，广东省人民政府在文件中明确指出，广东开放大学是省属本科建制新型高等学校，明确了广东开放大学的大学属性。2010年，北京市人民政府确定北京开放大学是一所新型高等学校。十年来，学校在管理体制上一直实行的是党委领导下的校长负责制，这是党对高校的领导和发挥政治优势的有力举措，学校内部管理体制与普通高校一致，但是普通高校的拨款渠道和政策机制并未完全向开放大学开放，这成为影响学校发展的一个瓶颈。

2.开放大学建设需要严格遵循教育规律，充分体现人才培养目标要求

开放大学是一所高等学校，而且是一所不同于普通高校的“新型”高等学校。开放大学面向“时时、处处、人人”，它能够向所有学习者开放，搭建平台，整合全社会的优质教育资源，为不同人群职业迁移、生活品质提升提供学习支持服务。

开放大学作为“新型高等学校”整合了全社会的优质教育资源，利用现代信息化平台，以课程为中心，建立学分银行，整合资源，为市民提供优质教育资源的支持与服务。但是，原有的广播电视大学在体制机制层面，不能根据市民的学习需求灵活调整资源配给和学习制度，开放大学需要建立更加灵活开放、宽进严出的相关政策并给予相应支持。例如：开放大学人才培养模式所需要的随时注册入学，随时毕业的学籍管理制度，取消最低修业年限限制等权限的开放。

3.开放大学建设的核心问题是实现质量立校、开放兴校、人才强校三者的辩证统一

开放大学十年试点改革的实践成果表明，学校可以办成和国际接轨的一流开放大学。例如：十年来，北京开放大学坚持质量立校、开放兴校和人才强校，在人才培养和教育教学成果方面取得新的突破。2016年6月，经北京学位委员会批准，学校已成为学士学位授予单位。近两年，学校荣获教育部组织的国家级职业教育教学成果二等奖1项，北京市教育教学成果奖10项，其中职业教育教学成果特等奖1项，高等教育教学成果一等奖2项，高等教育、职业教育、基础教育二等奖7项。

4.开放大学的建设需要依托社会的广泛支持

国家成立“5＋1”开放大学，作为国家教育体制改革的试点，各学校都在结合各校特点、结合区域学习者需求、结合地方要求积极探索，现在还没有形成固定的模式和可参考的经验。开放大学的试点改革表明，改革转型发展不是孤立的，它是整个教育改革的一个有机组成部分。由于改革和教育发展相辅相成，它离不开社会各个方面的支持，需要政府政策以及企业行业参与及整个社会的舆论支持。

开放大学试点探索的启迪意义

十年的改革实践表明，体制机制改革是深化学校发展改革的关键，开放大学的试点探索必须抓住大学的办学属性、政府的宏观指导、社会的广泛参与以及学校的自主办学等关键点。

1.只有建成完全意义的“大学”，开放大学才能够在完善自身的同时，进一步承担起建设学习型社会和构建终身教育体系的重任

广播电视大学成立于1978年，已有四十余年历史。国家提出“办好开放大学”或者“探索开放大学建设模式”，这是将电大建成真实意义的“大学”的需要。与国外其他开放大学相比，“中国电大资格最老，规模最大，办学层次却最低”[4]，在历史上，一直是“高等专科学校”，并不是真正意义上的大学。只有建设成为真正意义上的大学，电大才能与国际开放大学接轨，提高质量，在国内推进高校之间联合，整合利用教育资源，优化教育结构，进一步承担起建设学习型社会和构建终身教育体系的重任。

2.只有加强政府宏观调控职能，才能从长远和全局的高度协调开放大学和社会的利益关系，才能坚持开放大学建设为首都市民终身学习服务的方向

十年的试点改革表明，政府的宏观调控对于开放大学的建设具有极其重要的指向作用。开放大学实施宏观调控的功能只能由政府承担，因为只有政府才能从长远的角度协调大学和其他大学的利益关系。政府通过立法，按照政事分开的原则，确保开放大学真正成为自主办学的法人实体，而不是行政部门的附属机构。这是建立和完善开放大学教育体制和机制的前提保障。

3.只有吸引社会的广泛合作，才能将开放大学与社会行业企业联结起来，整合优质资源，实现开放大学和普通高校错位发展

只要社会行业企业具有对人才的需求，学校就具有吸引社会行业企业参与办学的可行性。十年的改革实践，开放大学先后尝试采用生源市场和就业市场将学校与行业企业联系起来，变学校单一管理为学校和企业共同管理。相比普通高校而言，混合所有制的机制更加有利于开放大学和社会的联结，开拓了办学资源渠道，促进了学校多元化体制机制发展模式的形成。同时，对于开放大学真正建立“学校面对社会自主办学”的体制，创新人才培养机制，使开放大学在专业设置和培养规格方面，以社会需求而不是学校条件为导向，这是建立和完善新的开放大学教育体制机制的中心环节。

4.只有扩大学校自主办学权力，才能激发开放大学内部活力和对社会经济发展的自适应能力，保证开放大学的办学效益和教育质量

在我国的高等教育体制中，学校始终是办学的主体，是构成高校教育体制的第一要素，处于改革转型的中心地位。开放大学在十年的改革转型实践中，努力苦练内功，创新体制机制，在内部建立起新型大学长效治理体系，向改革要动力、要活力、要效益，努力扩大学校自主办学权力。学校教育体制机制改革本身不是目的，而是通过转型发展沟通开放大学教育体制机制诸要素之间的相互关系，建立良好的运行机制，根本目的是为了培养人。（作者：李继梅，单位：北京开放大学首都终身教育研究基地）

本文系北京市教育科学规划“十三五”重点课题“首都市民远程教育学习支持服务体系建设研究”（项目编号：CAEA16047 ）阶段成果

参考文献：

[1][2]李玲,黄宸,韩玉梅.教育体制综合改革：理论、路径与评价[J]. 西南大学学报（社会科学版）,2015,41(6):81-82.

[3]严继昌.关于开放大学、在线教育、继续教育的几个热点问题[J].天津电大学报,2015,19(3)：1-2.

[4]王一兵.中国电大的定位和走向“世界一流开放大学”的道路—国外经验和国际比较的视角[J].中国远程教育,2006(4):11-14,41,78.

[5]杨志坚.中国远程高等教育发展研究报告(2016)[M].北京：中央广播电视大学出版社, 2017:29-49. 

[6]国家教育行政学院.国家教育体制改革试点阶段性研究报告（高等教育卷）[M].北京：教育科学出版社,2014: 161-195.

感谢北京开放大学原党委书记沈玉宝、黄先开，现任党委书记杨公鼎给予本文指导帮助！

《北京教育》杂志