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改革“管”才能优化“办”和“评”

www.jyb.cn　2015年10月19日　　来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志

　　推进教育管办评分离，是十八届三中全会关于全面深化教育领域综合改革的要求，也是十八届四中全会全面推进依法治国、依法治教的要求，更是完善教育治理方式、激发各级各类学校办学活力的要求。在当前社会条件下，要真正落实教育管办评分离，前提和关键是政府转变“管”的理念，转换“管”的方式，减少“管”的事项。只有先改革政府的“管”，才能为学校的“办”创造空间，为社会的“评”培育土壤。

　　动力机制：为什么要转变管？

　　转变政府职能，优化教育治理，“看上去很美”。但为什么要政府部门转变职能？凭什么要政府部门放弃一些管理权力？不少地方政府部门越强势地管理教育，教育反而越能获得长足发展，这似乎“反证”了并无管办评分离的必要。因此，寻找并认识转变政府管理方式的动力机制，促使政府先主动起来，才能有效推动和落实教育管办评分离。

　　改革管理，是当前政府自身改革的需要。相当长一段时期来，政府管理教育既有“管”得太死的问题，把学校当作政府部门一样统一管理和要求，片面以行政指令、计划指标管理高校；也有“管”得过多的问题，行政管理触角深入教育教学和学术行为，该管的规划、预测、导向等却没有管好。因此，必须认清形势，把握大局，努力以政府自身改革带动教育改革，以管理的“瘦身”换来服务的“强身”，从而换来各类办学主体更加充满生机的活力。

　　改革管理，是落实高校办学自主权的需要。虽然《教育法》和《高等教育法》赋予高校7个方面的办学自主权，但在日常工作中，高校受制于行政部门“越权管理”的现象屡见不鲜，以致高校在改革发展和社会服务过程中畏葸不前；或者带着镣铐跳舞，或者干脆机械地执行上级指令，行政色彩浓厚，丧失了高校自己的活力和特色，千校一面。解放高校，首先要解放政府。因此，政府部门要树立“有限政府”的理念，认真研究自己的权力边界。

　　改革管理，是应对高等教育竞争新形势的需要。目前，浙江的高等教育毛入学率已超过50%，进入普及化阶段。择优，成为人民群众的首要选项，也是高等学校面临的严峻形势。一方面，生源数量呈逐年下降趋势，浙江省自2012年到2015年高考报名人数总共减少了4.18万，根据人口状况预测未来6年内还将不断下降。另一方面，随着浙江省全面进入新高考改革，考生将按照“专业+学校”的志愿方式选择学校，这对于高校一些缺乏市场需求的专业而言将是“灭顶之灾”，面临着自然消亡的境地。应对新形势下的办学竞争，需要政府部门创造良好的政策环境条件，放松对高校具体办学行为的管制，让高校真正能够按照自身的历史传承、教育科学、育人规律自主办学。

　　实现路径：怎么样转变管？

　　转变政府职能和管理方式，知易行难。近年来，浙江省坚持问题导向和需求导向，以简政放权为实践路径，着力深化教育管理体制改革，坚决把该由学校作主的事还给学校，不断激发基层和学校的办学活力。

　　明晰政府管理边界。政府部门到底“管”什么？如何防止政府部门“想管就管、想放就放”的任性？浙江教育系统的做法是：编制“三张清单”，明确自己的“责任田”，也明晰不可逾越的“高压线”。第一张是编制权力清单，以此落实“法无授权不可为”的要求。2014年，根据省委省政府的统一部署，在全省教育系统组织开展权力清单编制工作，明确了各类行政权力事项6类39项，削减管理事项187项。清单之外再无权力，政府用权不再“任性”。第二张是编制责任清单，以此落实“法定职责必须为”的要求。编制完成省教育厅主要职责16项，具体工作事项72项，部门职责边界14项，事中事后监督管理制度28个，社会公共服务事项10个，共5大类140项。责任清单强化了政府的履职责任，既防止了“乱作为”，又防止“不作为”。第三张是正在梳理的“负面清单”，就是列明除必须经相关部门审批或同意的事项之外，学校有权可以做，也可以不做，以此给学校设立一道“防火墙”，防止外界过多的干扰影响学校教育教学秩序。

　　加大简政放权力度。浙江按照“能取消的尽量取消，能下放的尽量下放”的原则，在省级层面大力推进简政放权，深化行政审批制度改革，切实精简审批和管理事项，努力把具体的教育管理权限及工作事项下放给基层和学校。事实上对学校来说，更需要的不是行政许可和审批权，而是大量的日常管理事项，这与学校的教育教学关系更为密切。为此，2013年，浙江省教育厅把行政许可和审批项目由20项减少到12项，行政管理和服务事项由62项减少到32项，取消了31项检查考核评估表彰事项。具体事项包括：调整高等教学建设项目的评审权，下放一般性科研项目评审权，取消高校聘请外国文教专家来华工作核准程序，扩大部分竞争性项目的准入范围，扩大高校的招生自主权等多个方面。

　　建设学校章程。政府转变职能、简政放权，要不要放、放多少、什么时候放，归根结底还是政府说了算。要使政府和学校的职能边界、权力边界能够相对刚性化，防止“想放就放、想收就收”，大学章程是一个非常好的切入口。章程就是一种契约，是政府要求学校“照此办学”的规定，也是政府管理高校、高校规范办学的依据，是把政府简政放权成果固定化、明确化和刚性化的载体。浙江省在核准高校章程建设过程中，允许高校把一些已经下放的办学自主权写入章程，以此保障和监督政府的各项放权事项真正落地。

　　保障手段：如何管得更好？

　　限制“管”、减少“管”并不意味着弱化“管”，而是要更加创新教育管理方式，推进教育由垂直管理向横向治理转变，不断提高教育治理水平。

　　强化事中事后监管。在简政放权之后，迫切需要通过建立和完善事中、事后监管体系，来提高治理水平和效率，防止“放而不乱”。为此，浙江省一手抓简政放权，一手抓强化事中、事后监管机制。如下放高校教师职称评审权之后，省级教育、人力社保部门每年随机抽取若干高校进行复核，对评聘工作标准把握不严、程序不规范，造成教师投诉较多、争议较大或复核中发现问题严重的高校将给予黄牌警告，经整改仍无明显改善的暂停其自主评聘工作。授权高校自主调整设置专业，对新设专业招生一年后，省级组织实施专业办学基本条件合格评估；在新设专业首届学生进入毕业学年时，省教育厅组织实施人才培养合格评估，评估结论作为新设专业继续招生、限制招生、暂停招生的依据。高校设置的专业在教育教学过程中出现办学条件严重不足、培养质量低下、就业率过低等情况，省教育厅根据情况相应调减其招生计划直至暂停招生。对于高校设置优势专业、特色专业、社会急需专业，在财政资助和招生计划等方面给予扶持。这些监管措施，保障高校在诚信、规范、科学、自律的基础上用足用好办学自主权。

　　创新管理方式。减少审批和管理事项，事实上是对政府部门宏观管理能力和监管方式提出了更大的挑战。浙江的做法是，更多地通过制度、规划、评估以及财政杠杆等措施指导和管理教育，使教育部门由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理、由管理向服务转变。“十二五”期间，我们结合贯彻国家教育规划纲要，省级层面编制了高等教育规划、职业教育发展规划、教育信息化规划、教师培养培训规划等8个专项规划，指导各地共各高校编制了201个教育规划或政策文件，规划实施了90项重大教育工程、146项教育改革项目，努力把政府的宏观管理要求细化为规划，落实到项目。下一步，浙江正在研究积极运用标准、监测、督导、信息服务、行政指导等措施，不断提高管理指导和服务教育工作的能力，推动政府更好地履行教育宏观管理职责。

　　完善办学标准。标准是底线，标准是方向。浙江省努力把教育现代化的要求具体化为教育工作和学校办学的标准，使基层和学校发展有目标、办学有依据。“十二五”以来，浙江省制订了教育现代化县（市、区）达标标准，激励各级党委政府加强对教育现代化建设的领导。修订浙江省幼儿园等级评定标准，修订浙江省义务教育标准化学校基准标准、中等职业学校标准；制订特色普通高中建设标准，引导和促进普通高中向着特色化多样化方向发展；修订或制订《浙江省普通本科高校教学工作及业绩考核指标体系》、《高等职业院校人才培养质量考核指标体系》，把优化培养层次结构和专业结构、加快教育国际化、降低生师比、提升教育质量和办学水平作为新增财政拨款的重要参照和依据，引导和推进高校加强内涵建设。

　　健全责任体系。一直来，无论是政府部门还是学校，对于扩大办学自主权研究较多、呼声较高，而对于建立完善高校自律机制、强化规范办学责任体系研究不够。浙江正在以建设高校章程为契机，研究推进建立健全学校办学的自律机制。如完善学术委员会、教授委员会、教职工代表大会、学校理事会等组织建设，建立高校重大决策问责机制，推动高校按照“校务信息公开清单”深化校务公开，既不断扩大和落实学校办学自主权，又要确保学校科学用权、严以用权，使办学自主权成为受到社会监督和政府约束的相对权力。

　　推进教育管办评分离，目前还存在许多问题和障碍。如各级各类学校自我规划、自我发展、自我约束能力有待提高，千校一面现象仍较突出；第三方评估力量薄弱，评估的独立性、过程的公正性、结论的客观性有待检验。尤为突出的是，政府职能转变任重道远，一些部门对于教育和学校怎么管、管什么的认识仍不统一，行政干预、计划思维，不愿简政放权，或者把本已下放的行政管理事项包装成各类项目、课题、检查、评估等形式变相地实行审批或前置审查等情况仍然不同程序地存在。而学校往往处于弱势，对于政府部门的介入只能被动接受。因此，落实教育管办评分离的要求，需要进一步强化政府依法治教的刚性，把权力关进“笼子”；需要增强高校自主办学的理性，在遵循办学历史和条件的基础上明确发展定位；需要培育社会客观评价的德性，涌现一些公信力强的评估机构。实现这些目标，需要教育改革者的智慧，尤为迫切的是需要教育改革者的决心和行动。说一尺不如干一寸，在教育改革进入深水区的时刻，行动真的比什么都重要。

　　【作者陈峰,单位：浙江省教育厅政策法规处】（责任编辑：杨亚辉）

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