转型期大学办学自主权的确立
www.jyb.cn 2015年10月21日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
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最近，教育部下发的《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》要求，按照国家深化职称制度改革的总体思路，深化高校教师专业技术职务评聘制度改革，加快建立高校自主评聘、政府宏观管理监督的新机制，扩大职业院校在招生、专业设置和调整、教师评聘、资源配置、收入分配、校企合作等方面的办学自主权。这是具体落实十八届三中全会关于扩大学校办学自主权，以及国家教育体制改革领导小组办公室《关于进一步落实和扩大高校办学自主权，完善高校内部治理结构的意见》等要求的又一重要举措。 大学办学自主权实质是实现权力与责任的合理配置 大学办学自主权是指在法律层面上赋予大学为保障办学活动能依据自身特点与内部客观规律，针对面临的任务与特点来充分发挥其自主决策、执行和监督等权力。这种具备法律效力的自主权是一种相对的、多层次的概念。其中，相对性体现在政府对大学的必要控制以及社会各方面对大学的控制；多层次的内涵体现为大学办学自主权含有三个不同维度，某所大学自主办学与政府控制之间的关系是大学办学自主权的最高层次，其次表现在自主办学与社会监督控制间的关系，第三维则指大学自身办学主体与校内各组成部分间的关系。新中国成立以来，我国大学办学自主权历经了建国十七年、改革开放初期和社会转型期三个阶段。建国初期大学实行国家本位的政策范式，学术自由原则由于计划经济体制的高度集中性而沦为形式；改革开放初期，扩大办学自主权的问题虽然首次在《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出，但未取得实质性进展；市场经济体制改革目标确立以来，我国大学办学自主权逐步实行市场本位的政策范式。 作为现代大学制度的核心与基石，大学治理结构是推动并完善大学依法自主办学的重要配套工程，实质在于适应社会变革以建构应对“冲突和多元利益”需要的决策权结构。大学治理结构包括大学外部治理结构和内部治理结构，前者实质上指大学与包括政府和市场在内的外部环境间的权力结构和良性互动机制，后者则是指大学内部的利益相关者在对大学的管理结构、运行机制和规章制度等方面权力的分配与制约。大学办学自主权的法律要求在于赋予大学正常运转所需的权力，实质是要实现高等教育系统中权力与责任的合理配置，其关键便在于正确处理政府与大学的关系。 大学与政府关系是影响大学办学自主权的主要因素 外部治理体系的不合理是大学办学自主权得不到落实的主要原因之一。目前我国大学治理的基本格局是政府居于主导地位，大学依附于政府，社会则处于治理体系的边缘。尽管改革开放以来，落实大学办学自主权的法律及政策规定陆续颁布，然而大学由政府包办的思想观念一直存在于高等教育领域，大学对政府部门的依赖意识尚未能从根本上得到改变，明确规定的大学办学自主权也因此迟迟未能落到实处。大学与政府的关系成为影响大学办学自主权落实的重要因素。 首先，大学自主办学权与政府管理权边界不明晰。从具体实施情况来看，大学在专业设置、自主招生、人事管理等方面的权力远远未能达到自主办学的要求。诚然，作为社会中的一种组织，大学的发展需要政府及市场的协调与参与管理，但恰恰因为政府与大学之间权力边界的模糊性导致时常出现越权的现象。同时，我国历来法律和纲要等政策规定均将重点放在大学办学自主权的内容方面，忽视了对政府在高等教育领域管理权限的明确。在此形势背景下，政府难免会对自身的权力边界认识较为模糊，而对于大学的管理则倾向于宽泛化从而影响办学的效率与积极性。 其次，相关政府部门和个人利益掣肘。与其他领域的改革一样，大学办学自主权改革的实施者均为政府部门，其根本内容在于政府部门向大学简政放权。因此，在落实大学办学自主权的过程中，政府与大学存在各自不同的出发点。对于大学来说，其出发点在于摆脱计划经济体制下管得过多、过死的局面；相对而言，政府的出发点在于通过放权改变对大学的管理方法。这种差异的背后体现出二者在落实办学自主权过程中不同的利益诉求。中央政府与地方政府相较而言具备较强的改革动力，因为地方政府部门和工作人员会受到相对较多的利益牵制，从而导致出现具备明确的政策规定但却难以落到实处的问题。 第三，大学尚未建立科学的内部运行机制。我国大学至今保持较浓厚的行政化色彩，机构与人员设置讲究层级分明，上下级相互对应，各部门、人员具有相应的行政级别；在管理机制上，大部分大学无论是对行政事务还是学术事务均采用行政化管理方式，导致大学领导者及成员的“官本位”意识浓厚，许多教师不安于教学和科研岗位转而向行政职务发展。这种科层制的行政管理体制弱化了学术自由、民主监督及内部约束，行政权力在大学内部管理中不断扩张进而导致了学术权力与行政权力的失衡。 “府学关系”视角下落实大学办学自主权的策略 鉴于大学办学自主权改革过程中外部治理结构所面临的一系列困境，理顺政府与大学的关系以扩大大学的办学自主权是高等教育管理体制改革的基本原则。如何依法调整政府与大学的关系，使二者间保持必要的张力，是当前落实大学办学自主权的重要举措。 1.坚持“有限政府”的依法行政，促进政府职能的切实转变 大学办学自主权的扩大与落实有赖于“有限政府”的依法行政。为此，政府亟需摆正自身的角色与位置，切实转变在高等教育管理工作中的职能，由直接管理的全能型政府向宏观管理的服务型政府转变，从控制转为服务，由直接变为间接，由微观转为宏观。在遵循法律、政策对大学办学自主权界定的基础上，运用立法、规划、拨款、信息服务等方式对大学的整体发展、教学、科研等进行宏观管理，避免政府过分参与微观领域而阻碍市场功能和大学办学自主权的正常发挥，同时吸取国外政府部门对高等教育的管理经验，充分借助第三方机构间接为大学的发展出谋划策。第一，运用整体规划的方式开展管理，通过制定规划纲要、政策文件等对大学活动实行宏观调控。政府作为大学的举办者，具备参与管理权，通过规划的方式管理大学能够从整体上把握大学的科学发展方向，防止对大学办学自主权内事务的过分干预；第二，通过财政拨款科学引导教育资源的合理配置，政府的财政资金是高等教育经费的最主要来源，据此能够促进资源的优化配置与公平；第三，采取监督、评估的手段监督大学办学行为的合法性与公平性，可以委托相关第三方机构或社会咨询机构对大学办学活动开展评估和监督工作，从而为政府的决策制定和资源分配提供可参考的建议，督促大学在办学自主权的范围内履行责任、义务并改善办学水平。 2.建立科学的大学内部管理机制，实现独立社会组织的回归 良好的大学内部管理机制的建立，需要正确处理大学内部行政权力和学术权力二者的关系。首先，厘清行政权力与学术权力的职责范围。无论是行政权力还是学术权力，二者均在大学内部的权力布局中具备存在的必要性，其中任意一方的局限性恰恰是对方的合理性。因此，在大学内部权力结构中，行政权力与学术权力二者存在相互弥补的关系且互为存在的条件。如若过分强调任意一方则会产生无益于大学发展的结果，或是阻碍学术研究人员对科研的热性与积极性，抑或是影响大学整体目标的实现与效率的提高。明确区分大学内部的学术事务与行政事务是分清两种权力职责范围的关键，大学内部的学术事务主要体现在学生学业培养、教师教学科研、职称评定、学术发展等方面，应尽量避免行政人员针对此类学术事务行使权力，反之亦然。其次，加强学术权力建设，建立以学术权力为主导的大学内部权力结构。学术权力的正常发挥需要行政权力为其提供保障，一方面，行政权力的行使应当注意低层次行政权力与高层次行政权力的区分，前者要与学术权力相吻合，后者则需为学术权力提供环境保障；另一方面，学术权力的发展应着重改善并提高大学内学术委员会的科学构成水平，提高学术人员所占比重，促进学术权力中心下移。 3.明确政府与大学间的权力边界，促进府学契约关系的重构 首先，完善教育法律体系，以法律形式明确政府与大学的权力边界。运用法律调整府学关系能够有效地将政府的意志渗透到大学的办学过程之中，借助教育法律法规的强制性与权威性理顺府学关系，有助于构建市场经济体制下的新型契约关系。当前，尽管《教育法》和《高等教育法》规定了大学的独立法人地位和七项办学自主权，但并未明确限定政府与大学的权力范围从而出现边界模糊的问题。因此，若能在教育法律法规中进一步确定政府对大学的管理方式和范围，详细规定大学办学自主权限则能够使二者认清权力的界限。现阶段，通过立法建立具有委托代理性质的府学契约关系能够较可行地分清政府与大学的权力和责任。其次，依据制定的大学章程，细化大学办学自主权的内容。章程作为一种契约，具备双方权力合法性来源的功能，能够帮助大学规范并落实办学自主权，是促使大学与政府二者权力边界刚性化的良好切入口。国家通过《高等教育法》明确了大学办学自主权，要想将其贯彻落实到位，必须通过章程的建设进一步细化权力的内容，而非照搬、照抄；而且，章程在完成制定步骤以后要避免仅仅停留在口头和纸面上，而是应当作为大学法治建设进程中的一项重要内容将其落到实处。 参考文献： [1]林正范，吴跃文.论大学办学自主权的含义、依据与范畴[J].上海高教研究，1994（2）. [2]周光礼.中国大学办学自主权(1952-2012)：政策变迁的制度解释[J].中国地质大学学报（社会科学版），2012（5）. [3]龚怡祖.大学治理结构：现代大学制度的基石[J].教育研究，2009（6）. [4]李响.论我国大学办学自主权的困境与出路[J].扬州大学学报（高教研究版），2011（12）. [5]祁占勇.落实与扩大大学办学自主权的三维坐标——大学与政府、社会关系的重塑及内部治理结构的完善[J].高等教育研究，2013（5）. [6]宣勇.大学必须有怎样的办学自主权[J].教育发展研究，2010（7）. [本文为教育部新世纪优秀人才支持计划项目（NCET-13-0881）的研究成果] 【作者范晓婷，北京科技大学；张茂聪，山东师范大学】（责任编辑：卢丽君） |
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