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机关事业单位养老金制度改革历程和经验

www.jyb.cn　2016年04月06日　　来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志

　　高校要在改革中和谐发展，需要切实解决好教师退休保障制度改革中的效率与公平问题。当前，包括高等学校在内的我国机关事业单位养老金制度，正在由单位保障的退休制度，逐步改革为风险共担的社会养老保险制度，相对于企业职工养老金制度而言，经历了分立、整合、再分立、再整合的历史进程。为理解当前形势和今后走向，有必要从机构属性的视角回顾我国机关事业单位养老金制度改革的历史，总结经验，从而为进一步深化高校薪酬改革和养老金制度改革提供借鉴。

　　机关事业单位养老金制度的三个发展阶段

　　我国机关事业单位养老金制度的发展大致经历了三个主要阶段。一是1992年以前的退休制度阶段；二是1992年到2014年期间探索建立基本养老保险制度阶段；三是2015年以后建立与企业职工统一的基本养老保险制度阶段。我国公职人员养老金制度与企业职工养老金制度紧密关联，在梳理过程中将联系企业职工养老金制度的发展介绍我国公职人员养老金制度改革历程。

　　1．我国公职人员实行退休制度阶段（1992年以前）

　　1950年，国家对机关工作人员采取供给制办法，规定了老年优待金待遇。1950年7月财政部规定的《中央级直属各机关1950年度暂行供给标准》中，规定了老年优待金待遇：凡是年满50周岁，参加革命工作5年以上不满8年者，不分干部与勤杂人员，每人每月发给8分；8年以上不满12年者发给11分；12年以上者发给14分。（注：每个“工资分”值，一般折合新人民币2角2分—2角8分）。

　　1950年3月15日，政务院财经委员会发出《关于退休人员处理办法的通知》。这是新中国成立后发布的第一个关于退休养老方面的法规，标志着国家开始承担起主导职工退休养老保障事务的职责。尽管这一法规的适用范围仅限制在旧中国就有退休金的机关、铁路、海关、邮局等单位的职工，但这一法规事实上成为新中国养老金制度建立的萌芽。

　　1951年2月26日，政务院公布《中华人民共和国劳动保险条例》。这是新中国社会保障制度第一个基础性法规，是新中国职工养老保险制度建立的标志。劳动保险的各项费用按工资总额的3%筹集，全部由实行劳动保险的各企业行政方面或资方负担，一部分交工会统一调剂使用，职工工人不缴费。该条例中的养老待遇规定是：

　　甲、男工人与男职员年满六十岁，一般工龄已满二十五年，本企业工龄已满十年者，由劳动保险基金项下按其本企业工龄的长短，付给养老补助费，其数额为本人工资百分之三十五至百分之六十，至死亡时止。

　　乙、女工人与女职员年满五十岁，一般工龄满二十年，本企业工龄已满十年者，得享受甲款规定的养老补助费待遇。

　　丙、井下矿工或固定在华氏三十二度以下的低温或华氏一百度以上的高温工作场所工作者，男工人与男职员年满五十五岁，女工人与女职员年满四十五岁，均得享受甲款规定的养老补助费待遇。但计算其一般工龄及本企业工龄时，每在此种场所工作一年，均作一年零三个月计算。

　　1955年12月29日，国务院发布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等法规，标志着国家机关和事业单位职工退休退职制度的建立。该办法规定，各民主党派、各人民团体和国家机关所属的事业费开支的单位，都可以参照这个命令所颁发的各项办法和规定执行。有关待遇规定是：工作年限己满5年，参加工作前主要依靠工资过活的，劳动年限总共满25年、年满60岁的男子及劳动年限总共满20年、年满55岁的女子，可以退休。根据工作年限长短，分别发给本人工资50—70%的退休金；工作年限已满10年，因劳致疾丧失劳动能力者，因工致残丧失工作能力者，可以退休，其退休金为本人工资的70%；工作年限在15年以上者，发给本人工资80%的退休金；对革命有重大贡献的工作人员，其退休金经有关部门批准，可以酌量提高。国家机关事业单位的养老待遇费用由国家机关行政经费和事业单位的事业经费直接支付，综合管理工作由国家人事部门负责。

　　1958年2月9日，国务院发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》。该规定降低了退休工龄年限要求，提高了退休待遇，特别是统一了企业职工和国家机关事业单位工作人员的退休制度。该规定指出，“国营、公私合营的企业、事业单位和国家机关、人民团体（以下简称企业、机关）的工人、职员，符合下列条件之一的，应该退休”。

　　经费来源：实行劳动保险的企业退休费由劳动保险基金支付，未实行的企业由企业行政支付，机关事业单位由居住地的县级财政预算列支。

　　退休条件：男工人、职员年满六十周岁，女工人年满五十周岁、女职员年满五十五周岁，连续工龄满五年，一般工龄满20年或15年。

　　待遇标准：一般发给为本人工资的50％-70%；对于社会有特殊贡献的工人、职员的退休费提高幅度一般不超过15%。

　　1969年2月，终止劳动保险基金提取。财政部在《关于国有企业财务工作中几项制度的改革意见》中明确规定，“国有企业一律停止提取劳动保险基金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳动保险开支在营业外列支”，及直接扣减企业利润。这一文件正式决定劳动保险的社会统筹功能自行中止，职工退休养老由社会事务演变为职工所在单位的内部事务，社会保险在事实上变成了企业保险。

　　1978年6月，国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》。这两个办法对1958年的退休办法作了较大改动，将老弱病残干部和工人的退休分开拟定办法，在退休待遇上也有较大修改。基本待遇规定是：男60岁，女干部55岁，女工人50岁，工作年限10年以上，应当退休。待遇为本人标准工资的60%-90%。特殊工种的工人可以提前五年退休，因病失能工龄10年的可以退休，因工致残失去劳动能力的可以退休。所需经费由单位支付，异地安置的由县一级民政部门支付。

　　1980年，国家发布干部离休方面的规定。1980年10月国务院颁发《关于老干部离职休养的暂行规定》，1982年4月国务院又颁发《关于发布老干部离职休养制度几项规定的通知》。这些规定与1978国务院所颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》相比，除在生活上对离休干部规定了适当优惠的照顾外并无多大变化。

　　1986年，建立合同制工人养老保险制度。我国在扩大退休费用社会统筹试点范围的同时，建立了劳动合同制工人的养老保险制度，正式确立了企业、个人、国家三方共同筹集养老保险基金原则。为了适应这一变化，1988年国家重新组建了人事部和劳动部，并规定机关事业单位职工养老保障事宜由人事部主管。

　　1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。其中要求，机关事业单位的养老保险制度改革由国家人事部负责。自此，为了适应经济体制改革的需要，机关事业单位的社会保险制度改革也渐次启动。

　　2．我国公职人员养老金制度改革探索阶段（1992-2014年）

　　1992年1月，人事部下发《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》。该通知对机关事业单位职工养老保险制度改革提出了一些比较笼统的原则性意见。其中指出：“机关、事业单位养老保险制度的改革，要贯彻党中央、国务院关于‘按照国家、集体、个人共同合理负担的原则，在城镇各类职工中逐步建立社会养老保险制度’的决定精神，逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法。本着既要保证经济的发展，也要有适当积累的思想，统筹安排养老保险基金。要在总结我国现行干部退休制度的基础上，建立国家统一的、具有中国特色的机关、事业单位社会养老保险制度。”

　　自1992年6月开始，机关事业单位基本养老保险制度的改革试点在各地展开。辽宁、山东、黑龙江、河北、湖北、杭州等地市人事部门相继下发有关机关事业单位社会保险改革问题的文件，着手开展此项工作。从1993年起，海南、上海、辽宁等地纷纷开展机关事业单位养老保险制度改革，率先实行将城镇所有职工覆盖在内的养老保险一体化，在积极探索建立健全机关事业单位养老保险制度方面取得不少可资借鉴的宝贵经验。1994年，先后有云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省下发有关机关事业单位养老保险改革的文件，在不同范围和人员中开始试点。

　　到1997年，有1/2以上的地区进行了机关事业养老保险改革试点。全国就机关事业单位社会保险制度改革发文的省级政府达19个，进行试点的省区市为27个，县市区为1700多个。但由于条件限制，大多数地方采取的是“部分铺开”的做法，即将机关事业单位合同制工人、聘用制干部、自收自支事业单位职工纳入养老保险制度之内，而只有少数地方才实行了“一步到位”的做法，即将机关事业单位全部职工纳入到养老保险体系之内，实行城镇职工一体化的养老保险。

　　1998年3月，劳动和社会保障部成立，将包括公务员和事业单位工作人员在内的全体职工社会保险工作划归其负责，从此我国社会保险事业的管理体制更加统一和规范。

　　2000年12月，《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》发布。该通知对公职人员养老金制度改革提出原则意见：（1）公务员（含参照国家公务员制度管理的事业单位工作人员，下同）的现行养老保险制度仍维持不变。（2）全部由财政供款的事业单位，仍维持现行养老保险制度；已改制为企业的，执行城镇企业职工基本养老保险制度，并保持已退休人员基本养老金水平不降低；由财政部分供款事业单位的养老保险办法，在调查研究和试点的基础上另行制定。（2）公务员转入企业工作的，执行企业职工的基本养老保险制度；企业职工调入机关的，执行机关的基本养老保险制度。其养老保险关系的衔接以及退休时待遇计发的办法，另行研究制定。（4）已经进行机关事业单位养老保险制度改革试点的地区，要继续完善和规范。

　　2008年3月1日，国务院通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，决定在五个省市试点事业单位养老保险制度改革，与事业单位分类改革配套推进，这标志着酝酿多年的事业单位养老保险制度改革再次启动。

　　总之，自20世纪90年代以来，我国一些地区和行业对改革机关事业单位养老保险制度进行了探索。一是全国有28个省市不同程度地开展了机关事业单位养老保险制度改革试点，全国约2100万人参加。二是中央和地方一些科研院所和经营性文化事业单位相继启动“事转企”改革，并按照“老人老办法，中人逐步过渡，新人新办法”的原则制定了养老保险政策。三是2008年国务院决定在山西等5个省市先行开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位总体改革配套推进。总的来看，这些局部的改革探索，取得了一定进展，为全面实施改革奠定了基础。但由于没有改革的整体设计，政策的统一性、规范性不足，并未从根本上改革现行的退休制度。

　　3．建立统一的机关事业单位养老保险制度阶段（2015年以来）

　　2015年1月，国务院发布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，提出了“一个统一，五个同步”的改革基本思路，并在逐步完善落实。

　　“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。

　　“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

　　“基本养老+补充养老”的制度框架

　　根据2015年1月发布的《国务院关于机关事业单位养老保险制度改革的决定》，机关事业单位工作人员的养老金制度由退休制度改为基本养老保险制度，并建立相应的补充养老保险制度。基本制度框架可以概括为“基本养老保险制度+补充养老保险制度”。

　　1．机关事业单位工作人员参加与企业职工统一的基本养老保险制度

　　基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合。单位按职工工资总额的20%缴费，形成统筹养老基金；个人按本人缴费工资的8%缴费，形成个人账户。以省为单位建立养老保险基金，统一收支，共担养老风险。最高缴费工资基数为各省上年度职工平均工资的300%，最低缴费工资基数为各省上年度职工平均工资的60%。

　　根据缴费水平与缴费期限计发养老金待遇，并建立养老待遇调整机制。每缴费1年发放1个百分点的统筹养老金。根据个人账户储存额与计发月数计算个人账户养老金。统筹养老金与个人账户养老金之和构成初始养老金。对于中人（制度实施前参加工作和制度实施后退休的人员）还要根据以前的工作年限发放过渡养老金。根据工资增长、物价水平等对养老待遇进行正常调整。

　　2．建立补充养老保险制度——职业年金

　　机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。工作人员退休后，按月领取职业年金待遇。

　　养老金制度改革需达成共识并统筹推进

　　回顾我国机关事业单位养老金制度的改革历程，有以下经验值得借鉴：

　　1．渐进改革，形成共识

　　我国机关事业单位养老金制度改革始于1992年，迄今已经20多年。改革的目标是由退休制度改为社会养老保险制度，不断探索，不断试点，不断总结经验，逐步消除误解和完善改革办法，直到2015年初才正式出台机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定。这表明，改革是利益的调整，需要一个渐进的过程，需要一个逐步提高认识和达成共识的过程。此次改革，在“制度公平、共担风险、权益转接”等方面逐步达成了共识，减少了改革阻力。

　　2．新老有别，平稳过渡

　　改革是利益的调整，为了平衡各方利益，我国机关事业单位养老金制度改革坚持了新老有别、平稳过渡的原则。基本思路是“老人老办法，中人实行过渡，新人建立新制度”。老人指已经退休的人员，仍然按原标准发放待遇，并进行养老金调整。中人指制度实施前参加工作、制度实施后退休的人员，这部分人受到的影响最大，通过建立过渡养老金制度和在过渡期进行比对的办法，确保他们的待遇在合理区间。新人指制度实施后参加工作的人员，这部分人参加新制度，并通过补充养老保险制度等，使他们的待遇得到相应保障。

　　3．综合改革，系统推进

　　我国机关事业单位养老保险制度改革的进展并不顺利，走过一些弯路。比如，各地自行试点，缴费办法与待遇办法等都不统一，统筹层次也比较低，导致改革进展缓慢，甚至徘徊不前。再比如，曾经提出只对事业单位工作人员进行养老保险制度改革，而行政机关公务员本身不改革，结果事业单位养老保险制度改革试点数年，进展甚微。这些实践表明，改革是系统工程，必须综合改革，统筹推进。本次改革，就坚持了“一个统一，五个同步”的系统改革思想，也使改革得以顺利推进。

　　参考文献：

　　[1]褚福灵. 养老保障制度改革的若干问题[J].北京劳动保障职业学院学报，2014（3）.

　　[2]国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定(国发[2005]2号)[DB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/14/content_9394.htm

　　[3]国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知（国发[2000]42号）[DB/OL]. http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/200711/20071110003519.shtml

　　[4]人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知（人退发[1992]2号）[DB/OL]. http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1992/L35301199201.html

　　[5]国务院关于颁发《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的通知（国发[1978]104号）[DB/OL]. http://hrss.zhenjiang.gov.cn/pfzl/zcfl/nwfl/ylbx/jb/201108/t20110822_565477.htm

　　【作者褚福灵，单位：中央财经大学保险学院】

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