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聚焦重点领域实施攻坚当好教育综合改革探路者

www.jyb.cn　2015年10月14日　　来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志

　　党的十八届三中全会作出了“深化教育领域综合改革”的总体部署，明确了今后一个时期教育改革的攻坚方向和重点任务，对于促进教育事业科学发展、办好人民满意的教育，具有重要指导意义。

　　处于这个历史时期的上海教育，正在从基本实现教育现代化向全面实现教育现代化转型，对系统、综合的改革有着现实而强烈的内生需求，迫切需要从单项改革转变为综合改革，从增量改革推进到存量改革，从表层改革深化到深层改革。为此，上海市在国家的支持下，于2014年与北京大学、清华大学“一市两校”率先全面深化教育综合改革，编制实施了面向2020年的上海教育综合改革方案，提出了坚持“三个导向”“三个统一”，形成“三个制度体系”和实现“一个目标”的改革总体思路：

　　坚持“三个导向”：一是战略导向，即紧紧围绕落实党的十八届三中、四中全会精神，一手抓改革创新、攻坚克难，一手抓依法治教、依法治校；二是需求导向，即立足“为了每一个学生的终身发展”“国家和上海发展对教育的重大需求”两个出发点，着力引导学校回归育人本原，促进学生健康成长，促使教育引领社会；三是问题导向，即聚焦市民的意见期待、教育管理和学校办学的瓶颈制约，破解难题、释放红利。

　　坚持“三个统一”：一是服务国家战略与立足上海实际相统一，按世界一流、中国特色、上海特点、示范引领的要求，着力探索可复制、可推广的改革经验；二是推进综合改革与深层次突破相统一，强化省级政府统筹，增强改革系统性、整体性和协同性，努力实现深水区重点领域和关键环节的突破，为面上整体改革扫清障碍；三是勇于探索与稳步推进相统一，既鼓励保护创新、释放各方活力，又坚守底线思维、管控改革风险，确保在原则和大局问题上不出现方向性、颠覆性失误。

　　形成“三个制度体系”：一是以遵循教育规律、回归育人本原为重点，形成促进学生德智体美诸育全面发展和终身发展的育人制度体系；二是以加强顶层设计、转变政府职能为重点，形成科学分离而又有机统一的“管办评”制度体系；三是以加强资源共享、促进融合互补为重点，形成教育与经济社会发展合作共赢的协同联动制度体系。

　　实现“一个目标”：力争到2020年，率先构建系统完备、开放有序、高效公平的区域现代教育治理体系，率先实现教育现代化；在此基础上，经过若干年持续不懈的努力，创建世界一流教育。

　　遵循上述思路，此次上海教育综合改革提出了十个方面共52条改革举措，紧紧围绕回答“政府如何管好教育”“如何办好各级各类教育”“如何为教育综合改革构建有力支撑保障”三个问题，聚焦“提升政府教育治理能力”“发展各级各类教育”“构建综合保障支撑”三大领域实施综合改革。

　　针对“如何管好教育”：着力转变政府职能，构建基于战略规划的省级教育统筹机制

　　我们认识到，当前政府管理教育依然不同程度地存在着越位、缺位、错位现象，学校自主发展、自我约束机制尚不健全，办学活力不足、定位不清现象客观存在，政府“放权不够”与学校“用权不好”并存。面对这些问题，我们立足转变职能，避免四面出击、面面俱到，而是聚焦政府该管住管好的规划、投入、评价三件事，实施重点突破。

　　规划方面，聚焦构建基于战略规划的省级统筹机制。我们在2013年年初，着手启动省级统筹机制的基础性工程——“三大规划”（《上海高等学校学科发展规划（2014-2020年》《上海高等教育布局结构与发展规划（2015-2030年》《上海现代职业教育体系建设规划（2015-2030年）》）编制工作，紧密结合国家对上海新一轮城市总体规划和主体功能区安排，充分考虑区域人口变化趋势、经济社会发展和行业产业人才需求等因素，采取大数据分析、国际国内比较等方法，对需要重点破解的难题进行建模分析、对关键领域进行数据分析、对政策效果进行科学预测，据此提出面向2020年和2030年优化上海高等教育和职业教育规模、类型、层次结构和空间布局的目标及实施路径，在此基础上明确未来15年上海普通高校与职业院校的结构数量与培养规模，力争做到面对若干年后国家和各类人才需求，上海高等教育与职业教育在类型上都能输送、在结构上大致匹配。目前，学科规划已发布，高教规划和职教规划也将于近期发布。为了保障“三大规划”实施的权威，近期我们以“三大规划”的核心内容为基础，启动了国内首部高等教育地方性专门法规——《上海高等教育促进条例》的立法工作，同时修订完善《上海职业教育条例》。

　　基于“三大规划”，我们构建了上海高校二维分类标准体系，从“综合性、多科性、特色性”和“学术研究型、应用研究型、应用技术型、应用技能型”两个分类维度，形成了彰显不同类型高校特色的“十二宫格”，在高校自主定位、自主选择的基础上，把全市60余所高校都放进相应格子里，每个格子都有相应的投入标准、资源分配与评价机制，目的是引导高校找准在二维分类体系中的办学定位，在各自领域、类型中追求卓越，从原有“一列纵队”变为“多列纵队”。与此同时，搭建了立体化的职业教育学制体系，打通了“中职—专科高职—应用型本科—专业学位研究生”多渠道、多形式衔接融通的“立交桥”，着力培养各类创新创业人才和高素质技能型人才，支撑国家和区域发展战略。

　　投入方面，聚焦构建充分放权和严格监管并举的投入机制。我们从成本核算、投入方式、管理制度和监督机制四个关键环节同步推进改革。一是建立生均培养成本核算机制，根据不同专业及学校实际，科学核定培养成本，以此决定对学校的财政拨款水平，并综合考虑经济发展水平、家庭经济承受能力、办学条件、学费收入等因素，合理制定教育培养成本分担办法。二是建立以经常性经费为主的高校投入机制。2014年上海对地方高校经常性经费与专项经费投入的比例，已从以往3:7调整为6:4。我们力争用3年左右的时间，使经常性经费比例进一步提高到超过70%，并确保由高校根据内涵发展需要自主安排。三是试点实施高校综合预算管理，我们已在地方高校整体试点实施了综合预算管理模式，并取得初步成效；接下来将逐步扩大试点范围，扩大高校经费支配权。同时，支持部分高校在符合条件的校内二级单位试点相对独立的综合预算管理，引导高校下移管理重心。四是健全管理监督机制。全面实行公办高校总会计师委派制，由教育主管部门选聘、委派和考核。目前，已向3所地方高校（上海大学、上海理工大学、上海师范大学）派驻首批总会计师，我们目标是到2017年实现所有地方公办高校全覆盖；同时，我们组建了上海高等教育投入咨询委员会，把高校财务管理状况和经费使用监督评估机制的完善情况，作为实施拨款方式改革的基本前提，以及调整投入的重要依据。

　　评价方面，聚焦健全分类多元的教育督导和评估机制。重点是实施分类督导、发挥好评估结果的导向作用。一是实施分级分类的教育督导评估。对基础教育，以体现优质均衡为重点，实施督学督政，明确教育督导部门行政执法主体地位；对职业教育，发挥行业企业评价主体作用，把行业标准和岗位要求作为职业教育质量评价的重要依据；对高等教育，分类实施整体办学水平、教育教学水平和投入产出绩效等方面的评估。二是建立多元主体参与的督导评估机制。改革现行教育督导体制，做大做强教育督导机构，在充分发挥督导机构作用的同时，建立家长、行业企业代表、社会公众等共同参与的督导机制，并探索以政府购买服务的形式引入第三方评估。三是强化督导评估结果的导向性。建立健全教育督导和评价结果的社会公示公告制度，将其作为评先奖优、班子考核、干部任用和资源配置等的重要依据。

　　针对“如何办好教育”：着力促进各级各类教育回归育人本原，争创世界一流

　　在教育实践中，客观上讲，育人之本在一定程度上还是被“育分”之实所冲击，德育和智育“两张皮”现象还比较明显，学生身心健康和创新实践能力不容乐观。职业教育培养高素质应用型人才的能力还较为薄弱，对产业支撑还不够，高等教育人才培养质量尤其是本科教学质量亟待提升。面对这些问题，我们在这次综合改革中，重点推动立德树人根本使命贯穿教育教学全过程，义务教育更加突出公平优质，高中教育更加凸显多样发展，职业教育更加注重体系构建、内外融通，高等教育更加聚焦质量提升、特色发展。

　　在中小学校改革方面，着力推动中小学与大学整体联动发展。具体来说，主要有三个“抓手”：

　　第一，以大中小学一体化理念促进德智体美诸育融合。我们注重以政治认同、国家意识、文化自信、公民人格为重点，整体构建大中小学德育一体化体系，深入实施“学科德育”，挖掘每一门课程的育德功能，注重将德育内容与体育、美育活动有机结合。同时，全面提升全体教师的育德意识和能力，使人人都是德育工作者，实现德育与诸育的有机融合。

　　第二，让每一位中小学生接受优质教育、实现高效学习。在前期试点基础上，我们从这个学年开始，在全市17个区县全面推行“学区化”“集团化”新型办学模式，扩大优质资源的辐射面，带动办好每一所家门口的学校，力争用3年左右的时间，让该办学模式覆盖全市80%左右的中小学。在义务教育阶段，重点打好学生“增效减负”组合拳，全面推行了小学低年级阶段“零起点”教学，不拔高要求、不争抢进度，不加大难度；小学阶段全面采取等第制评价，有效缓解了“分分计较”；全面推行义务教育公办学校九年一贯对口招生和免试就近入学政策，严禁所有义务教育阶段学校将测试成绩、竞赛等级等作为招生依据。在普通高中阶段，重点促进高中特色多样化发展，引导高中适应高考改革趋势，建设自主选择、分层学习的课程体系，在完善课程内容结构基础上，加强拓展型、研究型课程建设及教改力度，培养学生创新素养和实践能力；同时，增强高中课程实施的选择性，提供个性化学程，在不解构原有班级建制基础上，实施“小班化”“走班制” 教学，配套建立高中专职辅导员与全员导师制相结合的成长服务机制，开展学生学涯和生涯辅导。

　　第三，实施高考综合改革试点，增强公平性、提升科学性。去年9月，国务院颁布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，选择上海和浙江“一市一省”作为高考综合改革试点地区。上海按照国家要求，随后公布了高考综合改革实施方案，从2014年秋季新入学的高中一年级学生开始实施。一年来，我们还陆续出台了上海普通高中学业水平考试实施办法、高中学生综合素质评价实施办法、春季高考改革实施方案、进一步减少和规范高考加分项目及分值实施办法、严格规范高校艺术类考试的“艺考六条”等10余个配套文件。

　　在这次高考改革中，我们着力突显四方面价值导向：一是保障“公平底线”。这次高考改革在确保“分数面前人人平等”这一公平底线的同时，在考试、评价、招生等环节追求更高层次的公平，目的是保护学生的个性特长，给不同特长、爱好的学生提供公平的个性发展机会。二是拓宽“选择空间”，按现行高考“指挥棒”，学生容易出现面上偏科和个性发展不足并存的问题。这次高考改革给予学生更多选择机会，允许学生自主选择科目、难易程度和考试时间，为学生个性发展留出空间，能有效引导学生既打好基础，又确立志向、保护兴趣、发展特长。三是破除“唯分数论”，在应试教育影响下，如果高考总分只是唯一依据，很容易在愈演愈烈中催生“育分不育人”的现象。因此，这次高考改革加强了对学生思想品德素质、体育艺术素养、社会活动能力等方面综合评价的关注。四是克服“一刀切”，针对学术型人才和应用型人才，应采取不同选拔方式，引导实践能力强的学生主动选择高等职业教育，增强被录取考生的成就感和自信心，逐步扭转社会对职业教育的偏见。

　　在职业教育改革方面，着力构建完善纵向衔接、产教融合的现代职业教育体系。重点突破三个关键环节：

　　第一，以产业需求创新培养模式。我们在已建成52门具备国际水平中职阶段专业教学标准基础上，对照国际标准，整体构建了“中职—专科高职—应用型本科—专业学位研究生”职业教育教学标准及课程、实习实训体系，并推动各学段紧密对接。积极建立符合技术技能型人才成长和选拨规律、途径多样的招生考试体系，打通和丰富职业院校学生发展路径。同时，加快推动应用型本科高校的专业设置，由以学科为导向逐步转变为以行业和岗位要求为导向。

　　第二，以协同共建创新办学机制。我们鼓励各类办学主体通过独资、合资、合作等形式举办职业教育，借鉴企业运作模式发展股份制、混合所有制职业院校，目前上海视觉艺术学院、上海思博职业学院已经率先进行了很好的试点。建立教师与企业工程技术人员双向聘用机制，试点职业院校校长与企业主管交流互聘，去年以来，上海9所行业高校及其附属中职校划转至教育部门管理，上海同步建立了与行业企业共建共管新机制，搭建双向任职互聘制度平台，促使高校保持并发展与行业企业紧密联系。同时，我们还完善了职教教师队伍职务聘任和岗位标准，突出实践经历和技能水平，教师每5年要在行业企业实践累计1年以上。

　　第三，以产教融合、校企合作贯穿职业教育全过程。在需求端，形成紧密对接行业产业需求的教学标准修订和应用机制、人才需求定期发布制度、专业调整快速响应机制。在培养端，扩大中职 “双证融通”专业改革范围，已在30多个中职专业点实施“双证融通”改革，下一步将扩大“双证融通”试点范围，并重点向高职高专、应用本科延伸。在评估端，推动行业企业与教育部门共建体现职业教育特点的评估体系。

　　在高等教育方面，着力促进各类高校向提高质量、特色办学转型。我们认为，人才培养与学科建设对于一所高校而言，如同车之两轮、鸟之两翼，二者不可偏废。做好这两件事之后，高校对社会发展的“溢出效应”将愈加彰显。为此，我们着力推动三项改革。

　　第一，筑牢人才培养质量“生命线”。一方面，构建“一流本科教育标准”。通过资源调配等杠杆，推动高校以国际同类一流专业为参照，建设一批在教学内容和方式上达到国际水平的本科专业，与国际高水平大学同类专业实现学分互认。同时，根据国家和上海产业发展结构和经济情况积极探索开设高职目录外专业，培养高素质的应用型人才。另一方面，强化“一流师资投入教学”。上海于2014年投入2.2亿元专项经费，在8所地方高校试点实施了旨在激励教授为本科生授课特别是讲授核心基础课程的骨干教师教学激励计划，立足体制机制构建和思想观念引导，把骨干教师为本科生授课作为现代学校制度的重要组成部分，从改善师生比、建立人事薪酬和教学规范、完善教学评价和职称晋升制度、创新校内教学和教研组织形式、建立新进青年教师岗前培训和助教制度、提升教学硬件支撑等方面，实施配套改革，真正使所有教师都重视教学，把人和心都留在讲台上。今年，我们扩大了试点范围，共14所高校入选，我们投入专项经费3.6亿元。

　　第二，打造“高峰”和“高原”学科。为优化上海高校学科布局结构，增强高校知识创新和社会服务能力，有力对接支撑国家战略和上海建设具有全球影响力的科技创新中心，我们按照“学科规划”确定的目标任务，遵循科学规划、重点建设、动态调整的思路，启动分类建设若干世界一流“高峰”学科点和一批国内一流“高原”学科群。为此，上海市政府决定在2014年至2017年投入36亿元的学科建设专项经费予以有力保障。在投入方式上，率先实施“个性化支持”模式，由高校对照国际标杆，根据学科发展现状及建设目标，提出投入总量和结构需求，政府组织国际国内专家进行同行评估给予个性化支持，并实施基于整体绩效目标的考核机制，以4年为一个投入周期，期间只监测不评价，只动态调整投入额度，不调整支持范围。

　　第三，构建高校知识溢出的协同创新机制。上海以推进“2011计划”、建设新型智库为抓手，“倒逼”高校转变观念、合理定位。建立激发活力的协同创新保障机制。目前，上海已有4个“2011中心”进入国家级建设行列，中国高校智库论坛也落户上海。同时，开展知识产权处置权和收益权下放至高校试点，在高校制定实施自我约束、风险自控制度的基础上，允许其自主制定知识产权处置及收益分配等政策，明确高校研发人员的收益比例不低于70%。

　　针对“如何提供支撑”：着力激发各类主体改革动力，构建综合保障体系

　　深化教育领域综合改革，不仅要破除制约自身科学发展的体制机制障碍，还要与其他社会领域改革相互配合形成合力，这就需要激发各方主体参与教育改革热情。客观地审视，教育领域往往存在改革动力逐级递减的现象，社会参与教育改革发展的潜力未能充分激发，教育国际化和信息化对教育改革的推动力尚显不足。为此，上海在教育综合改革中同步稳步推进现代学校制度建设，努力消除社会力量参与教育改革发展的各种隐性壁垒，增强教育国际合作交流的引逼作用，提升信息技术对教育和管理的支撑能力。主要的保障措施有四个：

　　第一，构建完善现代学校制度。一方面，推进以大学章程为核心的现代大学制度体系建设。我们从2014年开始在上海地方高校中实施现代大学制度建设试点工作，2015年年底全面完成高校章程制定与核准工作，实现高等学校“一校一章程”。探索多元主体参与决策的大学校务委员会制度，进一步完善党委领导下的校长负责制，在大学章程中明确校务委员会参与决策的权限及程序。校务委员会讨论确定学校中长期发展规划并监督学校贯彻实施、审议学校年度预决算报告，接受校长年度述职并提出质询。校务委员会主任由政府作为举办者另行委派。

　　另一方面优化中小学治理结构。保障中小学校办学自主权，探索制定上海市中小学校工作条例，明确中小学校的权利和义务，保障学校在课程教学、教师评聘、学生管理等方面的自主权。全面推行了学校法律顾问制度，实现了中小学校“一校一章程”。同时，鼓励社会参与学校管理。

　　第二，构建富有激励功能的教师人事管理制度。在目前全国尚无统一的高校教师配置标准的情况下，我们将在国家部委支持下，根据高校的办学类型、结构和学科确定相应的师生比，科学设置高校岗位结构和比例，建立相应的动态调整机制。同时，改革高校教师职务和聘任机制，按学校分类设定高校高级职务比例，探索试行“非升即走”或“非升即转”用人考核机制，对骨干领军人才试点实施“长聘教职制度”。改革教师薪酬管理机制，对部分高层次人才，鼓励高校自主实行以岗位任务为导向的年薪制或协议薪酬制，建立民办教师收入动态增长机制和“年金制”等社会保障制度。

　　在基础教育阶段，积极深化中小学教师职称制度改革，2013年2月，我们根据人力资源和社会保障部、教育部的部署，在徐汇区、浦东新区、普陀区开展中小学教师职务深化改革试点工作，下一步我们将在前期试点工作经验的基础上，重点围绕统一职称系列（包括设置正高级教师职称等）、完善评价标准、创新评价机制、实现与事业单位岗位聘用制度的有效衔接等方面，积极做好职称制度改革工作。

　　第三，鼓励社会力量多元参与办学。我们于2014年成立全国首家由政府倡导、民办学校联合发起、以支持民办教育发展为宗旨的公益性基金会——上海市民办教育发展基金会，在民办教育领域“先行先试”，鼓励社会力量兴办教育。积极探索公办学校、行业企业与各类社会组织联合办学，在学校管理、人员聘用、人才培养、财务管理等方面发挥社会力量办学的体制优势。允许公办和民办学校相互委托管理、相互购买服务。在职业教育阶段，以产业需求创新培养模式，以协同共建创新办学机制，探索各类办学主体通过独资、合资、合作等形式举办职业教育，借鉴企业运作模式发展股份制、混合所有制职业院校。

　　第四，增强教育国际化和信息化的助推作用。教育国际化方面，在坚持教育主权基础上鼓励中外合作办学，参与国际教育质量测评与标准制定，建立完善国际教育服务体系。教育信息化方面，依托大数据搭建教育服务“云平台”，搭建教师备课和学生学习支撑系统，构建教与学交互平台，构建终身教育学分银行平台，增强信息化支撑学习和评价变革的能力，推动部市共建国家教育宏观政策研究院，搭建国家教育决策支撑服务平台。

　　为确保既定目标任务的有效落地，我们根据事权职责，分市级、区县和高校三个层面同步推进落实。市级层面，我们在原市教育体制改革领导小组的基础上，成立了由市委副书记和分管副市长担任双组长，全市32个委办局参加的上海市教育综合改革领导小组，统筹谋划、审议决策和整体推进市级各项重大教育综合改革任务。区县层面，尊重区县实际，分整体综合改革和特色综合改革两大类，由区县政府自主选择其中一类编制实施综合改革方案。高校层面，根据全市高校实际，分在沪部属高校、地方公办本科院校、地方公办高职高专院校、民办高校四类，实施分类别和差异化指导。

　　在国家部委的指导支持和上海市委市政府的有力统筹下，全市各区县、各高校积极对接落实上海教育综合改革既定目标任务，均已向教育主管部门报备并启动实施了本区域、本校综合改革方案，与教育改革发展“十三五”规划形成点面结合、“一体两翼”、互为支撑的格局。至此，上海市级、区县和高校综合改革分层推进落实体系正式形成，这必将对推动落实国家和上海市中长期教育规划纲要起到至关重要的作用。

　　【作者翁铁慧,上海市人民政府副市长】（责任编辑：卢丽君）

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