两会教育热点深度观察：着眼人口变化趋势加强前瞻性布局 夯实基础教育基点作用

【对话嘉宾】 

贺   丹    全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任

吴瑞君    全国政协委员、华东师范大学图书馆馆长

刘菊娇    全国政协委员、江西省教育厅原一级巡视员

冯洪荣    北京教育科学研究院院长

胡咏梅    北京师范大学教育学部教育经济研究所教授

2023年5月5日，习近平总书记在中央财经委二十届一次会议上提出“以人口高质量发展支撑中国式现代化”“把教育强国建设作为人口高质量发展的战略工程”等重要论断。随着人口形势变化，基础教育学龄人口规模和结构也随之发生变化，因此如何提前布局、优化调整教育资源配置，成为当前谋划教育发展的重要课题。今年全国两会期间，《人民教育》杂志邀请了部分代表委员、专家学者，深入探讨在人口变化新形势下基础教育面临的挑战、机遇及应对之策。

人口变化新形势和新型城镇化将对基础教育产生深刻影响

《人民教育》：从2022年开始，我国正式步入人口负增长时代。二十届中央财经委员会第一次会议指出，当前我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征，要正确看待我国人口发展新形势。请问随着人口形势变化，当前基础教育阶段学龄人口的变化趋势是什么？

贺丹：人口变动必然导致学龄人口也随之变动。一是出生人口持续下降，未来入学人口会随之减少，预计未来0~17岁低龄人口存量也会持续下降。二是未来十几年，低龄人口各年龄段比例结构将出现大幅变动。“十四五”期间，3~5岁学前教育适龄人口将从5259万下降至3200多万，2035年降至2800万左右，学前教育压力将大大缓解。三是低龄人口加速向城镇、东部地区集聚。2021年公布的第七次全国人口普查数据显示，城镇、乡村0~14岁人口规模分别为1.55亿、0.98亿，比2010年分别增长6085万、下降2879万；0~14岁人口城镇化率达61.2%，比2010年提高18.6个百分点，比总人口城镇化率提高的速度更快，说明过去十年农村学生加速流向了城镇。

《人民教育》：习近平总书记指出，人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。当前人口形势对基础教育会产生哪些全局性影响，提出了哪些挑战？

冯洪荣：当前我国人口发展进入关键转折期，人口形势对基础教育产生深刻影响。一是随着学龄人口的规模、结构和布局变化，要求基础教育资源配置迅速跟上步伐，确保学龄儿童有学可上、就近入学，同时又不造成教育资源的过度闲置。当前我国学前教育学龄人口高峰已过，小学阶段正在经历学龄人口高峰，初中和高中阶段也将陆续迎来学龄人口高峰。但是从长远来看，我国基础教育学龄人口下降趋势明显。同时，学龄人口分布呈现明显的区域分化性。城乡之间、不同省份之间、同一省份乃至同一县域内部，学龄人口的增减呈现明显的分化。这要求各级教育行政部门密切监测学龄人口变动，科学开展学龄人口预测，统筹近期和远期，前瞻性布局教育资源。二是学龄人口变化对基础教育学校治理产生深刻影响。当前我国基础教育学龄人口规模大且集中分布在城镇，2022年我国义务教育阶段在校生中城镇占比83.5%，高于常住人口的城镇化率（65.2%）。城镇地区“大校额”和“大班额”现象突出，对学生活动组织、体育运动场馆配备、教育教学方式改革创新等提出了不少挑战。相反，乡村地区小规模学校增多，学校规模过小导致教师的配置和留任、正常的教育教学安排、校园文化建设等存在困难，同时存在教育资源利用效率低下等问题。三是少子化形势要求基础教育为切实减轻家庭的生育、养育和教育成本，构建生育支持政策体系贡献力量。近年来，基础教育领域不断加大力度，提高普惠性幼儿园覆盖率、加大普惠性托育资源供给、推进“双减”政策、完善中小学生课后服务工作……这些举措都有助于减轻家庭“三育”成本，促进我国人口长期均衡发展。

吴瑞君：“少子化、老龄化、区域人口增减分化”已成为人口发展的新常态，由此引发的出生人口的时空波动性、学龄人口增减的区域差异性以及对教育影响的时间滞后性，无疑将对区域教育结构调整及师资均衡配置等产生系统性影响。从教师资源来看，预测结果显示，未来省域范围不同学段师资供给充足与不足将交替并存，跨学段的结构性缺员现象普遍存在；同时，人口进一步向城镇集聚，师资配置“城镇挤”“乡村弱”的问题日益凸显。

加强中长期规划、多部门统筹推进，提高教育资源配置的科学性和合理性

《人民教育》：面对当前人口变化形势，国家或者地方层面需要在哪些方面做好前瞻性布局？各级各类教育资源布局调整的重点在哪里？

胡咏梅：学前教育和小学教育最先面临学龄人口规模下降问题。因此，首先要做好对学前教育和小学教育的资源配置规划，既要逐步降低生师比，以满足教育高质量发展的需要，又要合理利用冗余的教育资源为社会服务。比如通过推进托幼一体化，更充分地利用学前教育校舍和教师资源。其次，对于初中和高中阶段教育，也需要提前做好长期资源配置规划和教育资源配置的风险预警机制，合理布局新建学校，提高教育资源配置标准。此外，城镇化进程加速了乡村学龄人口下降趋势，受教育人口向城镇集中趋势加大了城镇基础教育资源供给压力，同时乡村的教育供给可能会过剩，所以需要提前做好城乡教育资源的合理配置规划，优化城乡学校布局，保障城乡基础教育高质量发展。

冯洪荣：当前人口趋势给教育带来了不少新问题新挑战，其中有些比较紧迫，有些则需要长期规划。一是学前教育学龄人口减少，一些幼儿园出现招生困难，因此需要推进托幼一体化建设。二是近期学龄人口增长与长远学龄人口下降的矛盾，要求各地统筹配置教育资源，既保障近期的教育资源供给，又不带来长远教育资源浪费。学位供给（学校基础设施建设）和教师配备都需要统筹处理好这对矛盾。三是在少子化和城镇化背景下，乡村学校的生源规模进一步减少，需要进一步优化乡村基础教育资源布局。四是长远学龄人口下降后，基础教育教学组织形式、教学方法和评价方式等都将迎来全面挑战。其中，前两个问题是当前正在面临和亟须探索解决的；第三个问题是当前正在面临但需要逐步探索、稳步解决的；第四个问题是需要长期规划的。

《人民教育》：随着人口变化形势，乡村教育资源供给过剩问题会越来越突出，城镇资源供给压力会越来越大，对此应该如何做好城乡间的资源配置规划，保障义务教育优质均衡发展，您有哪些建议？

冯洪荣：针对这一问题，一些地方已经采取了相应的创新性对策，值得借鉴。例如，有的地方着力办好乡村教育，吸引学生回流；有的地方将城区的高中学校办到乡村，统筹解决城乡用地矛盾；有的地方将闲置的乡村学校校舍改造成共享的劳动教育实践基地、研学基地和家长学校等，让闲置的教育资源重新“活”起来。

胡咏梅：做好城乡间的资源配置规划，既要合理弥补教育资源供给缺口，也要考虑如何消化过剩的教育资源。有两点建议：一是要优化基础教育学校布局，新建校址以城镇地区为主，把城镇中小学校建设纳入城镇化总体规划，依法保障教育用地和教育设施。二是要充分利用乡村闲置校舍资源，将闲置校舍转为乡村社区文化中心等场所，或者改为乡村老年大学。这样不仅能够充分利用学校场地和师资，而且能够为乡村地区老年人的终身教育和丰富乡村地区人们的文化生活提供更多教育资源。

刘菊娇：受学龄人口持续减少、城镇化加速推进的叠加影响，城乡教育供给需求之间的矛盾会越来越大。结合江西省的实践探索，主要有三点建议。一是要着力优化县城义务教育的资源配置。集中力量办好乡镇的中心学校和较大规模的村小学，重塑农村教育格局。2023年，江西省启动了全省优化县域义务教育资源配置试点工作，省市县三级联动形成一县一案、一校一案、一生一档工作机制。在试点过程中着力考虑交通等相关配套问题解决，总体起到了优化学校布局、改善办学条件、提升教育质量的效果。二是要着力破解城镇资源的供给压力问题。根据当前城镇化和学龄人口的变化，要建立新的城乡中小学、幼儿园学位供给动态调整机制。江西省在优化城乡学校布局试点的基础上，加快城镇学校的挖潜扩容，切实解决人口集中流入地的供需矛盾问题。同时，还要在县城以及一些大的乡镇布局、建设一批寄宿制学校。三是着力提升推进县域基础教育质量。2023年，江西省实施了高校与县域基础教育协同提质行动，首批以12所师范类高校和具有师范专业的普通高校作为牵引，以23个试点县、93所试点学校作为基础，通过高校与县域的深度对接，共同打造一批优质学校。下一步将逐步向100个县推广，实现全覆盖。

《人民教育》：学龄人口规模和结构的变化会直接影响教师资源的需求，各地应该如何提前做好教师资源配置规划？

吴瑞君：从区域来看，人口流出区师资配置结构性缺员与人口流入区师资供给不足的矛盾并存。这需要多部门协同，形成统筹推进的政策体系和实施机制。一是加强区域学龄人口趋势的动态预测。综合考虑常住、户籍、非户籍等不同类型的学龄人口数据，提高区域师资测算的准确性。优化中小学教师编制测算标准，逐步降低生师比和班师比。二是构建不同人口增长区域教育结构调整优化和事业编制动态调整长效机制。加强区域各类事业编制资源统筹力度，建立、完善跨层级跨地区的编制余缺调整机制，重点向中小学教育倾斜。三是完善促进区域教师队伍优质均衡发展的政策保障体系，科学有序地推动教师交流轮岗。

刘菊娇：为解决好教师资源供需矛盾，需要更好地统筹推进城乡教师在数量、质量、结构上的均衡配置。一是要有序推动教师城乡流动。一方面，科学有序推进义务教育学校教师县管校聘改革。建立健全师资调配的良好机制，确保中小学教师编制能根据实际情况，在一定区域内不同学段、城乡之间及时进行动态调整和科学配置，其中关键在于真正把教师从“学校人”转变为“系统人”。另一方面，进一步加大校长教师交流轮岗。其中关键在于完善机制尤其是激励机制，在职务晋升、评先评优方面向交流轮岗教师倾斜，使优秀校长和骨干教师真正下得去、教得好。二是优化调整教师的学科结构。要立足学生全面发展，加强紧缺学科专业设置和人才培养，持续加大思政课、科学、音体美劳、心理健康教育等专任教师的补充力度，进一步整体优化教师学科结构。三是要推动城乡教师专业水平整体提升，通过加强教师培训、推进区域一体化教研，以及加大名师名校长名班主任、骨干教师、学科带头人等优秀教师的培养和选拔等，全面提升区域教师专业素养。

《人民教育》：从长远来看，我们如何提高教育资源布局的科学性和合理性？

冯洪荣：从长远来看，一方面需要通过加大学段之间和区域之间的教育资源共享、加强一贯制学校建设等举措，提高教育资源的统筹使用力度，提高教育资源利用效率，避免盲目扩建带来的长远教育资源浪费。另一方面需要提高学龄人口变化与教育资源配置的监测能力，完善监测机制。委托第三方科研机构，长期持续开展滚动监测，不断完善预测方法、更新预测结果。

胡咏梅：人口规模和城乡结构快速变化，对教育资源的供给弹性和适应性提出更高要求。因此，中央和地方教育规划部门应该根据学龄人口预测数据提前做好教育规划，建立教育资源配置的风险预警机制。

主动适应人口发展新常态，把握教育高质量发展新契机

《人民教育》：习近平总书记强调，我国教育已由规模扩张阶段转向高质量发展阶段。当前人口变化趋势对教育高质量发展提供了哪些契机？对教育改革与发展提出了哪些新要求？

刘菊娇：新的人口形势必然引发教育的供求关系转向供大于求，那么能否实现教育从规模扩张到高质量发展的战略转型，是我们面对的新课题。事实上，新课题也在一定程度上为我们实现教育高质量发展提供了新的契机。一方面生均资源占比提高，使得一些地方“小班化”教学成为可能。“小班化”教学为提供更具个性化、更有针对性的教育服务，对培养学生的创新思维、对教育质量的提升会起到一定的积极作用。另一方面，学龄人口下降也扩大了优质教育资源的覆盖面，为推动区域教育均衡发展提供了现实条件。同时，老百姓的教育焦虑感也会相应降低，从家校共育的角度看，有利于促进学生身心健康、全面发展。

冯洪荣：学龄人口减少后，学校规模将缩小，有助于学校管理者更好地促进每一位学生全面而有个性的发展。同时，班级规模也将缩小，生师比降低，有利于减轻教师工作负担，增强师生间互动，教师有更多精力关注到每一位孩子。这些都是学龄人口减少给教育高质量发展带来的契机。基础教育领域需要充分认识、主动适应和着力引领人口发展新常态，扎实推进教育强国建设。

胡咏梅：学龄人口变动为优化教师资源配置、保障教育高质量发展提供了契机。测算结果显示，2023—2035年，我国师资队伍初步具备建设教育强国的数量基础。参考世界教育强国教师资源配置水平，综合生师比和班师比等关键指标，要分阶段、分城乡形成我国2023—2035年教育强国教师资源配置方案。首先，面向未来分阶段、分城乡优化专任教师的资源配置标准，逐渐降低基础教育生师比。其次，“十四五”“十五五”期间要着力降低初中和普通高中的平均班额。到2035年，全国平均班级规模基本可以达到小学35人/班、初中和普通高中40人/班的办学条件，这将为教育高质量发展提供基本的办学条件保障。再次，要集中优势资源改变一些地方的办学体制，建议增加九年一贯制学校及完全中学，按需推进城镇中小学的一体化办学和乡村小规模学校的合并转设，进一步推动义务教育均衡发展。最后，提高基础教育师资配置的灵活性和互通性，大力保障各学段专任教师资源的充足配置，调整师范教育的培养计划，并且保障更多的优秀人才进入教师队伍行列，满足教育高质量发展的需要。（《人民教育》记者 董筱婷）

《人民教育》2024年第6期