面向教育强国建设的高等教育财政政策：战略价值、推行策略与未来进路

◎摘  要  发挥高等教育在教育强国建设中的龙头作用，需要完善的高等教育财政政策作为坚实的保障。健全高等教育财政政策，要加大财政投入，建立多元化财政投资机制；调整转移支付体系，增强转移支付的调节与约束力度；完善税收优惠政策，强化税收政策的引导效应；优化成本分担制度和学生资助制度，提高政策供给的精准度。要进一步强化政府的财政责任，增强高等教育财政韧性，加强与其他政策的协调配合。

◎关键词  高等教育；财政政策；教育强国

在教育强国建设过程中，高等教育发挥着龙头作用。高等教育的发展离不开财政政策的支持，高等教育财政政策是推进高等教育改革的重要引导力量，教育经费也成为教育强国建设的重点考察指标。因此，考察和分析我国高等教育财政政策实践，对于完善面向教育强国建设的高等教育财政政策具有重要的战略价值和现实意义。

面向教育强国建设的高等教育财政政策的战略价值

高等教育财政政策作为重要政策工具和制度保障，通过发挥财政政策的引导、调控和约束职能，为教育强国建设提供重要支撑。

1.高等教育财政政策是保障教育强国建设的政策基础

政策是由多种单元政策要素合理组成建构的，反映了决策者的公共政策价值和理念，对某领域中的具体问题有一定的导向、管制、调控和分配作用。财政政策作为重要的宏观经济政策工具，是政府实现经济稳定发展的制度保障，在支持高等教育发展上发挥着关键作用。我国高等教育财政改革走出了一条有着中国特色的演进之路，从高度集权化走向中央与地方分权，再到建立多渠道筹资的教育财政体制，与中国改革发展的历史方位紧密联系。从高等教育所处的历史方位来看，我国高等教育实现跨越式发展，取得历史性成就，这对高等教育财政政策也提出了新的要求。在新时代新征程上，加快建设教育强国，培养担当民族复兴大任的时代新人，建设高质量教育体系，全面提高教育治理体系和治理能力现代化水平，增强教育国际竞争力等，都离不开高等教育财政政策的支持，高等教育财政政策对教育强国建设有着不可替代的作用，而我国长期发展的经济积累也为财政政策提供了有力保障，为推进教育强国建设提供了不可或缺的物质准备。

2.高等教育财政政策是实现教育强国建设的财力基础

高等教育财政政策体现政府对高等教育事业的支持力度。2020年我国科研经费投入为435亿美元，仅次于美国。政府作为财政计划制定的主体，从宏观角度进行有计划的资源统筹，弥补了市场配置的不公平问题，其经费投入直接体现国家的政策倾向。高等教育财政政策属于经济层面的政策工具，与其他政策制定不同，其更加注重高等教育系统与国民经济以及国家财政的外部关系。如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出了“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”的目标，在2012年，这一目标得以实现。截至2022年，国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例已连续11年不低于4%。国家通过财政政策这一形式为高等教育发展提供财力支持，教育强则推动国家强，两者耦合协调，形成相互促进的良性循环，共同助力实现全面建成社会主义现代化强国的目标。

3.高等教育财政政策是推进教育强国建设的治理基础

治理是建立在市场规则、公共利益和广泛认同基础之上的合作，它需要凝聚政府、企业、家庭、个人等多方主体的合力，在协调多元主体诉求的同时，覆盖政治、经济、文化、生态等多个领域。当前，我国改革发展需要以高等教育治理现代化助力国家治理现代化。高等教育财政政策作为教育治理的手段，对于协调政府与学校、学校与社会、中央和地方等关系有着不可替代的作用。随着教育强国建设的加快推进，教育治理体系和治理能力与财政的支撑作用相辅相成，高等教育财政政策将必然成为教育强国治理的基础和重要支柱。

面向教育强国建设的高等教育财政政策的推进策略

高等教育的各方面、全过程都受到财政政策的深刻影响，要发挥好高等教育的龙头作用，必然需要财政政策强有力的支持。因此，必须找准高等教育财政政策的发力维度，建立健全、完善的高等教育财政政策，这是国家能力在高等教育领域的具体表现，也是高等教育从“大起来”到“强起来”的重要标志。

1.加大财政投入，建立多元化财政投资机制

持续稳定的高等教育财政投入是新征程上加快教育强国建设的有力保障。建设教育强国要始终将公平作为教育改革发展的根本价值导向，保证高等教育的可持续发展，以此来支撑国家综合国力的提升。从财政投入视角来看，2023年，全国高等教育经费总投入为17640亿元，全国普通高等学校生均教育经费总支出为40721元，相较于发达国家财政投入水平还存在一定差距。因此，在经费投入上，要全面提高高等学校特别是地方应用型高校的生均教育经费。对财政紧张的普通高等院校和高等职业院校给予基础资金支持，对财政状况良好的高校适当增加科研资金投资。并通过对高等学校的经费核算、管理和支出进行评估和监督，增加财政拨款的透明度，提高经费使用的效率。另外，通过联动其他公共政策，引导高等教育资金多元投入，提高高校财政自主权，全面提升经费支出绩效，强化高校责任落实，释放高等教育财政政策增益成效。

2.调整转移支付体系，增强转移支付的调节与约束力度

建设教育强国，要将高等教育转移支付与国家需求以及经济社会发展需要结合起来系统规划，构建支撑教育强国建设的高等教育新型财政转移支付制度，全面提高高等教育现代化水平。我国高等教育一般性转移支付在转移支付中占比不高，规模不大，且西部地区对口支援计划的专项转移支付经费较为薄弱。从现实来看，我国高等教育转移支付体系还不尽完善，难以支撑教育强国建设中扩大优质资源覆盖、缩小高等教育地方差距的目标。对此，一方面要调整高等教育转移支付结构，通过扩大一般性转移支付的比例和规模，提高财政经费的使用效率。中央应根据地方实际情况动态调整转移支付基数以及不同地区的转移支付系数，加大对中西部地区的转移支付力度，优化区域教育资源配置，着力破解高等教育区域发展不平衡的问题。另一方面，国家应尽快完成下一年度转移支付的数额核定，提前下放指标，简化拨款步骤，同时加强过程管理，健全转移支付的绩效评价机制，明确转移支付的资金走向，防止滥用和挪用，并通过法律条文对各级政府的经济活动加以监督，以高等教育转移支付推动高等教育资源配置均衡。

3.完善税收优惠政策，强化税收政策的引导效应

建设教育强国，要坚持以人民为中心发展教育，让教育发展的成果惠及全体人民。合理的税收政策能够减轻高等学校的运营负担，因此要落实多种形式的税收优惠政策，灵活调整免税、退税、减税的税收制度，增强高等教育税收优惠政策在建设教育强国进程中的重要作用。具体而言，提高个人所得税中专项附加税的导向性，制定更为灵活的减免制度，根据不同地区的经济发展水平动态调整子女专项附加扣除力度，同时制定不同教育阶段差异化的扣除标准。在子女专项附加和继续教育扣除范围上，采用实质优于形式的原则，扩大扣除主体范围。在社会力量投资办学上，社会团体、企事业单位及个人捐助资金从2013年到2022年仅增长了0.09%。因此，应鼓励社会团体及个人对高等教育的捐赠，对用于捐赠的教育支出应在税前进行较大减免，以支持社会资金进入高等教育领域。还应加大对非营利性民办高校税收优惠政策的监督力度，保证与公办高校同等政策。在教育储蓄中可以专设高等教育储蓄项目，合理调整储蓄的最高额度。

4.优化成本分担制度和学生资助制度，提高政策供给的精准度

高等教育成本分担制度和学生资助制度是扩大教育规模、让受教育者获得高等教育机会的重要手段。两种制度的建立与完善，能够减轻政府举办高等教育的压力，为高等教育服务教育现代化发展提供制度保障。在现实因素考量下，我国高等教育成本分担模式采用政府承担为主、个人为辅的原则。因此，完善高等教育收费制度要根据居民收入水平来考量其支付能力，构建科学的高等教育成本核算体系，以公平和有效为目标，合理调整高等教育学费标准。从学生资助制度来看，普通高等教育学生资助金额从2013年的574.11亿元增长到2022年的1675.59亿元，其中，奖学金金额增长了1倍，助学金金额增长了近3倍，助学贷款增长了3.8倍。因此，要在保持奖学金资助项目的同时，监督国家助学贷款业务范围，精准认定经济困难学生，为贫困生单独设立奖学金，继续提高助学金在资助项目中的占比，为处境不利的学生合理设计资助规划。

面向教育强国建设的高等教育财政政策的未来进路

高等教育财政政策作为推进教育强国建设的重要支柱，在支持高等教育发展的过程中效果凸显。面向教育强国建设的任务与目标，高等教育财政政策要强化政府的财政责任、增强高等教育的财政韧性、加强与其他政策的协调配合，更加有力地推动教育强国建设。

1.强化政府的财政责任

作为推动教育强国建设的主体，国家要启动市场经济改革背景下政府和学校分担风险的保障性功能，充分发挥高等教育先导性、全局性的地位和作用，通过高等教育发展助推实现人民共同富裕和国家富强。因此，在教育强国建设进程中，要进一步强化政府的财政责任，这对高等教育财政政策的顶层设计至关重要。政府作为财政政策的主体，要保证高等教育资源合理分配，并努力为处境不利的学生提供补偿机制。另外，要通过中央政府的宏观调控，科学界定中央与地方的财权和事权，规范教育财政分配秩序。

2.增强高等教育的财政韧性

财政韧性是指在遭受突发事件来袭时，财政系统运用财政应急治理手段提前做好应急预备，维持财政的可持续状态，并从中吸取应急治理经验，以提升财政治理现代化水平的能力。为了更好地推动教育强国建设，高等教育财政体系要在保证自身结构稳定的前提下，具有一定程度的灵活弹性。具有韧性的高等教育财政系统能够采取一定的手段应对所面临的风险，在缓冲因其他因素产生的形变后立即做出调整，最终恢复至均衡的状态，这与教育强国建设目标下的高等教育财政系统相契合。因此，在高等教育财政政策的制定上，应保证高等教育财政充足，提升高等学校的财政应对能力、财政恢复能力和财政治理能力，以此增强高等教育财政韧性。在高等教育财政政策的实施过程中，要更加强化政策的外部监督机制，保证政策的规范化实施，并根据政策实施情况及时补充财政应急预案，努力加强财政系统的自身调节能力。同时，要对高等教育财政政策的实施效果进行评估，形成稳定的政策反馈机制，保持良好的高等教育财政韧性，并通过增强高等教育财政韧性来充分发挥“以财辅育”的职能。

3.加强与其他政策的协调配合

面向教育强国建设的高等教育财政政策，应注重自身与文化政策和创新政策的协调配合，增强政策间的协调性和互补性，提升政策协调的组合效能。教育与科技和文化有着密切的直接联系，三者的协调发展对加快教育强国建设、推进中国式现代化有着重要作用。一方面，注重高等教育财政政策与文化政策和创新政策相结合，加强政策间的协调性建设。文化政策方面，要加强文化产业扶持政策、文化交流政策、文化保护与管理政策与高等教育财政政策的协同性。创新政策方面，要提供创新基金支持，加大税收优惠政策、强化知识产权保护等，确保政策的协调性和一致性。另一方面，充分考虑高等教育财政政策与文化政策和创新政策的互补性，在政策的实施成本上进行灵活分配。同步加强对文化政策和创新政策的监督，建立科学的评价指标体系并开展评估。以此构建覆盖范围广、支持力度大、稳定性强的政策体系，形成共同促进教育强国建设的合力。通过上述方式，在教育强国建设的宏伟战略中放大政策体系的整体效能，助推我国由教育大国迈向教育强国。

（原载2024年第17期《中国高等教育》）

【作者：石曼丽，单位：华中科技大学教育科学研究院】