公共性视野下的教育立法研究

2018年9月7日，《十三届全国人大常委会立法规划》公布，制定《学前教育法》列入第一类项目，制定《职业教育法》《教师法》《学位条例》列入第二类项目；同年11月29日，召开全国教育法治工作会议。这表明新时代教育法治已经进入新阶段，对教育法研究也提出了新要求。北京外国语大学中外教育法研究中心（北京教育法治研究基地—北外基地）于2018年12月16日举办第八届教育法治论坛，主题为 “新时代多学科视野中的教育法治”。为此，本刊编辑部特从本届论坛组稿，分别从中国、美国、俄罗斯三国教育立法视角以及我国教育法治实践视角展开研究，具有较强的理论和实践意义。

摘 要：公共性作为现代教育的基础属性，是由教育问题、教育目的与功能、教育价值观、教育影响、教育主体的公共性所决定的。公共性为教育立法确立了基本的研究范式和基本的目标价值，也为国家介入教育提供了合法性基础。但是，教育的公共性并不否认教育的自主性，相反，公共性的维护需要协调教育的自主性。公共性与自主性间的协调，为分析不同阶段、各级各类学校，以及教师职业的立法规范提供了分析基础。因此，当前我国教育立法必须深刻把握教育的复杂性，认真考量影响公共性的因素，准确理解不同诉求，进一步完善我国教育立法。

关键词：教育立法；公共性；自主性；考量因素

公共性：现代教育的基本属性和教育立法的价值规范

现代教育是指由政府向社会成员提供，可以为每个社会成员消费的最基本的教育服务的总称。它是从多种观点出发，有目的、有计划地加以组织和运筹的，目的是实现广大国民的教育福利[1]。由此可知，现代教育具有五大特征：一是教育问题是一项公共政策问题。由于工业大生产引发的社会大变革，使得现代教育制度得以确立，教育超越了“私域”的范畴，教育不再是任随家庭和父母的自由，成为了公共领域的重要话题。二是教育关系个体与社会的生存与发展。个体通过接受教育，提高自身素质，获得更高收益。同时，这种收益也超越了个体，能够外溢使得其他社会成员和社会间接受益。三是受教育权是一项基本的人权。因为基本权利除了需要政治权力与法律的保护，个体自身素质也在很大程度上制约着基本权利的行使，用教育得以保障，是应然价值得以落实的实然状态。四是教育具有广泛的联系性。教育总是自觉或不自觉地与政治、经济、文化等社会其他领域发生联系，受其制约又影响其发展。同时，还可能超越区域，渗透于整个人类社会肌理。五是国家、政府和社会公共组织共同构成教育管理的主体。因此，公共性作为现代教育最基本的属性，是由教育问题、教育目的与功能、教育价值观、教育影响、教育主体的公共性所决定的。教育的公共性指的是教育涉及社会公众、公共经费以及社会资源的使用，影响社会成员共同的必要利益，其共同消费和利用的可能性开放给全体成员，其结果为全体社会成员得以共享的性质。从维护全体社会成员的共同利益出发，教育的公共性要求公权力的介入，弥补市场缺陷导致的公共性式微。具体表现在：第一，要求社会本位。完全的市场是少数人本位，应立足于社会整体，恢复每个人的社会主体资格。第二，要求保护公共利益。社会公益不能自发促成，应维护利益分配公平，杜绝“经济人”成本外在化。第三，要求国家提供福利。市场不会同情和兼济绝大多数竞争的失败者，社会正义需要社会救济，捍卫每个人的平等权。第四，要求国家干预。市场无法从根本上解决公共物品，应确立国家权力、公共决策，防止市场失灵。

由于包括“民法、行政法”等在内的传统法律部门难以回应教育公共性凸显所反映的以上需求，教育法应运而生，这使得教育公共性有了法律的规范性保障。同时，公共性作为教育的基本特性，也使得教育立法有了评判的基准性价值。因此，必须将教育的公共性作为立法价值基础，以实现引导、维护、提升教育的公共性；教育公共性也为立法规范提出了内容、规范上的分析维度，这有利于在法律创制过程中，具体化为对法律关系主体权利（权力）义务的明确规定。

立法对于公共性的考量因素

一方面，自20世纪80年代以来，全球范围内以市场要素为核心的教育改革，使得教育公共性在制度层面和功能层面已经发生了变化，教育的公共性并不否认教育的私事性，而是包括私益在内。“构建公教育法律制度，必须以私事性为基础， 尊重个人的学习权、受教育权、教师的教育自由以及父母为子女选择学校的权利”[2]。所以，公共性是建立在个人私益基础上的“公”的概念，是出于更好维护个人私益目的而建立起的社会大众的共同要求，并以类似于国家契约的形式把教育权让渡给国家、团体和其他社会组织，这为国家介入教育提供了合法基础，但个人与家庭依旧对教育权享有自然保留权—体现为教育的自主性。另一方面，教育作为发展人的一项社会活动，如果严格地受到控制与束缚，教育必然难以发挥育人功能，必须要赋予教育一定的自主权利。由于自主性的范围受不同学校类型、教育阶段的制约；因此，教育立法需要正确理解公共性的内在属性，协调好公共性与自主性间的关系，为不同阶段、各级各类学校分类规范提供分析基础。

教育公共性与自主性间协调的关键在于认真分析影响公共性的因素，正确处理不同法律主体间的利益关系，明确各自权利（权力）义务边界。不同的教育阶段与公民基本素质养成的关系不同，与公民发展越密切，公共性越强。这是因为在公民素质养成中处于基础位置的教育阶段—义务教育，相比非义务教育，对社会公众共同利益的影响更大，教育的正向外部效应也更强，这时社会才是首要的受益者，教育应被视为严格的公益性事业加以对待。但是，公益并不会自发的形成，需要通过国家的力量，运用公共财政，设立公共机构，改善社会的教育环境，为全体公民提供普惠性的教育供给，并通过一系列保障性措施加以规范，保障人人都有平等接受教育的机会，即使处于弱势的群体也能获得国家救济。一方面，公共性愈强，国家介入的强度应该越大，这需要进一步明确政府的教育管理、监督职责等法律责任。另一方面，公共性愈弱，国家介入教育的强度越小。这是因为公共性作为教育立法的核心价值，必须是建立在承认教育自主性基础之上的，否认教育的自主性，必然会使得教育缺乏民主精神，沦为经济、政治的附庸与工具，更不会培养出具有独立人格的公民，也会由于政府决策的非理性、利益集团的制约、公权力滥用，造成实质性的教育不公。因此，立法对国家介入教育的范围应该进行规范、监督，并要求遵守法定规则，恪守程序正义，谨慎行使公权力，权力的运作要在阳光下进行，做好信息公开，以防止其忽视、侵犯个人利益。同时，出于尊重教育自主性的要求和维护教育公共性的目的，国家应该鼓励和扶持民办教育，增加教育的多元供给，满足社会公众对教育的需求，并根据不同教育类型和教育阶段公共性的强弱，在学制、政府财政、举办者资产、社会资产、土地、税收、学费、课程、学生资助、教师待遇等方面的要求上，具有一定的灵活性，实现分类规范。

公共性对于完善我国教育立法的启示

1.义务教育立法

义务教育具有最强的公共性。它是每一个公民都必须接受的教育，与每一个人密切相关。因此，义务教育立法应该以“为每一个公民提供平等的受教育机会”作为核心指导思想，并致力于建设完善的法律规范以保障公民平等受教育权，使法定的平等权利变为现实的平等权利。同时，它也是国民素质提高的基础，社会文明的标志，与社会密切相关。因此，应以具体明确政府职责，落实政府法律责任，确立合理的城乡差别对待标准，追求质量平等作为义务教育立法的新任务。因为当前影响公民平等受教育权的不是入学机会的平等，而是教育过程的不均衡，特别是城乡教育发展的失衡，农村地区教育质量成为制约义务教育公平的关键因素。

2.教师立法

教师职业也具有公共性，公共性源于教育的公共性和学校的公共性。教师职业公共性的特性包括“教师是具有组织性、学术性与公共精神的专门性职业；教师职业会涉及不特定多数学习者及其受教育权利的实现；教师的教育教学成效将影响学习者人格的发展、身心能力的成长以及知识技能的获得，并为个人带来合法的、可观的个人利益；教师职业会对教育事业产生影响”等方面[3]。从上述分析来看，教师职业公共性为教师权利及其界限的确立提供了基本价值和分析维度。在立法规范教师权利义务时，应协调好教师职业公共性与自主性的关系，充分考虑教师作为承担国家公共教育的公务人员，以及作为专业技术人员的双重身份属性，完善教师职业的权利和义务系统，明确其具有的保障性权利、专业权利、法律责任，并以公共性为考量确立各类教师的法律身份，实施教师立法的分类规范。

3.民办教育立法

民办教育也具有公共性。谁投资教育，以及是否营利性并不是教育公共性的本质，其本质是教育具有使个人受益又使社会受益的责任和功效。正因如此，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案送审稿）》第三条明确界定，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。民办教育的公共性，作为民办教育立法的目标价值，为国家设定激励与限制措施提供了法律规制的合理性基础。值得注意的是，民办学校虽具有公共性的一面，但其资产的私人性质使民办学校的办学自主权强于公立学校，并且不同的民办学校在公共性方面又存在巨大差异，呈现出复杂样态。因此，依据民办教育的公共性差异，对民办教育分类管理，需要进一步细化监督管理标准，制定和完善《营利性民办学校监督管理实施细则》和《非营利性民办学校监督管理实施细则》等更为精细的规范体系。另一方面，在维护和引导层次差异的民办学校公共性的同时，还要尊重和保障其办学自由权，对不涉及公共性的方面给予举办者充分的选择权。表现在立法上，应该是通过对民办教育法主体及其权利（权力）义务的规定来实现[4]。

4.学前教育立法

学前教育也具有公共性。一方面，应考虑立法对于学前教育的规范，是否能够使儿童真正受益。要设定规则，防止市场追逐私益，损害教育的公共性。要设立符合法定条件的普惠园，维护基本的平等。要监督检查，防止损害儿童健康发展。另一方面，学前教育非义务教育，国家介入、规范的强度应较弱。强化政府投入，并非要以义务教育的免费性作为参照。防止“教育”对儿童的伤害，要明确保育教育内容与最低质量标准。要维护学前教育自由性，形成多样态、多层级、多阶段学前教育机构体系。（作者：余雅风 张宇恒，单位：北京师范大学教育学部）

本文系全国教育科学“十三五”规划2018年度国家一般课题“民办学校分类规范的法律制度研究”（项目号：BAA180023）阶段性成果

参考文献：

[1]（日）筑波大学教育学研究会.现代教育学基础[M].钟启泉，译.上海:上海教育出版社,2003:664-665.

[2]周志宏.私人兴学自由与私立学校法制之研究[M].台北:学林文化事业有限公司,2001:338.

[3]余雅风,劳凯声.科学认识教师职业特性 构建教师职业法律制度[J].教育研究,2015(12):36-42.

[4]余雅风.公共性:民办学校立法分类规范的分析基础[J].教育研究,2018(3):103-109.

《北京教育》杂志