褚宏启：整体推进公平优质基础教育公共服务体系构建

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键时期，也是基础教育改革与发展的关键时期。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（简称《建议》），要求“以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”，“促进社会公平正义，注重在发展中保障和改善民生”。[1] 这些指导思想与基本原则运用于基础教育，就是要求基础教育公平优质发展，把公平和优质两个目标统一起来。对此，《建议》明确要求“推动基础教育扩优提质，统筹义务教育优质均衡发展、学前教育优质普惠发展，扩大普通高中办学资源，办好特殊教育、专门教育”。这与《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（简称《纲要》）要求全面构建“公平优质的基础教育体系”是一脉相承、完全一致的。[2] 落实《建议》与《纲要》的要求，是“十五五”期间基础教育的重要任务。

我国基础教育包括学前教育、小学教育、初中教育、普通高中教育四个阶段，其中小学教育和初中教育属于义务教育。在教育强国建设中，高等教育是龙头，基础教育是基点，只有促进基础教育公平优质发展，才能满足人民群众对上好园、上好学的强烈需求，才能使高等教育这个龙头抬得更高，才能在整体上提升教育对科技和人才的支撑力，才能有力推进强国建设与民族复兴，才能有效回答“强国建设，教育何为”这一战略问题。当前，我国基础教育发展已经进入各学段整体优化的新阶段，需要以公平优质为导向进行综合改革，以系统思维对育人方式、管理方式与保障机制进行整体变革。

我国基础教育发展进入“整体优化新阶段”

改革开放以来，我国基础教育发展很快，但是各学段的发展并不均衡，突出表现在普及程度存在时间落差。最先普及的是小学教育。1980年，中共中央、国务院作出《关于普及小学教育若干问题的决定》，要求1990年前在全国基本普及小学教育，这个目标于1984年实现，当年全国小学学龄儿童入学率和巩固率均超过95%。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，要求有步骤地实行九年制义务教育。1986年，《中华人民共和国义务教育法》颁布。1993年，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，明确提出到2000年实现基本普及九年义务教育的目标。这个目标如期实现，2000年“普九”人口覆盖率和初中毛入学率均超过85%。进入21世纪，九年义务教育从基本普及转向全面普及和巩固提高阶段，2011年底所有县和省全部通过“两基”验收，义务教育“全面普及”任务完成。[3]

从1985年到2010年，在四分之一世纪的时段内，“普九”工作都是教育工作的“重中之重”，学前教育和高中教育的普及相对滞后。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出到2000年实现基本普及九年义务教育，而对学前教育和高中教育提出的具体目标是：大城市市区和沿海经济发达地区积极普及高中阶段教育，大中城市基本满足幼儿接受教育的要求，广大农村积极发展学前一年教育。2010年是我国基础教育改革和发展的一个重要转折点，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出了具体的教育普及目标：到2020年，基本普及学前教育；巩固提高九年义务教育水平；普及高中阶段教育，毛入学率达到90%。自此学前教育和高中教育的普及进入快车道。2010年发布《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（“国十条”），认为“学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节”，要求以县为单位编制与实施学前教育三年行动计划。[4] 2017年，随着脱贫攻坚战的深化，教育部等四部门颁发《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》，这是我国继普及九年义务教育之后的重大举措，把贫困地区尤其是“三区三州”尚未普及高中阶段教育的地区作为普及攻坚的重中之重。2021年，教育部、国家发展改革委、财政部等九部门联合印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》和《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》，提出到2025年，全国学前三年毛入园率达90%以上，全国高中阶段教育毛入学率达92%以上。经过积极努力，到2024年上述目标均已实现，当年全国学前三年毛入园率和高中阶段教育毛入学率均达到92%。[5]

基础教育各学段普及水平的不断提高，意味着教育机会的扩张和教育公平水平的提升，但普及主要是解决“有学上”的问题，当这个问题基本解决后，优质发展即“上好学”的问题就成为主要矛盾。长期以来，无论从政策力度还是实现程度来看，在基础教育普及以及公平优质发展方面，义务教育始终领跑在前，学前教育和普通高中教育跟跑在后。随着学前教育和普通高中教育普及率的大幅度提升，基础教育各学段进入“并跑”新阶段，这意味着基础教育宏观政策的重要变化与转折，公平优质的政策要求从义务教育向学前教育和普通高中教育拓展，基础教育进入“整体优化新阶段”。

推进基础教育各学段的“公平”发展

在我国，公共服务体系覆盖幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障和文体服务保障等九大领域，基础教育排在前列，包括幼有所育、学有所教两个方面。公共服务体系包含基本公共服务与普惠性非基本公共服务两大类。在基础教育中，义务教育属于基本公共服务，由政府保障供给，属于免费教育；学前教育和普通高中教育属于普惠性非基本公共服务，不属于免费教育，但要求“价格可负担”，由政府承担主要责任，家长分担部分教育成本，以解决“入园贵”“入学贵”问题。

改革开放以来我国基础教育的演进历程尤其是普及历程，就是不断强化基础教育的公共服务属性的过程，普惠性、可及性、便捷性是公共服务的基本特性。基础教育的公共服务属性要求惠及每一个学生，其核心是基础教育的公平问题。推进基础教育各学段的公平发展，要紧扣基础教育的公共服务特征，从平等性公平、补偿性公平和差异性公平三个方面展开。

第一，推进平等性公平。教育的平等性公平也被称为“教育机会均等”。推进平等性公平的主要责任在政府，教育供给侧改革是关键，核心要求是区域间、城乡间、校（园）际的教育“均衡发展”、缩小差距。通俗而言，如果每一所幼儿园、每一所学校在办学条件、办学质量上是一样的，就不仅仅是“有学上”，而是意味着“上一样的学”或“有一样的学上”，家长的焦虑、攀比，以及学生的竞争、负担就会大为纾解。促进学前教育机会的平等性公平，主要是通过“大力发展普惠性学前教育”的方式。各级政府应依法履行职责，合理配置资源，缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距，为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。义务教育属于基本公共服务，推进义务教育的平等性公平，关键是“加快推进国家基本公共服务均等化”，全面保障义务教育优质均衡发展，促进实施义务教育学校标准化建设工程，完善义务教育学校办学具体标准，推动义务教育学校校舍建设、安全防范建设、教学仪器装备、数字化基础环境、学校班额、教师配备等办学条件达到规定标准，缩小区域间、城乡间以及城市内部学校之间的差距。同时，要进一步全面推进义务教育免试就近入学和公办民办学校同步招生政策，确保不同群体适龄儿童平等接受义务教育。在我国快速城镇化背景下，要保障农业转移人口随迁子女义务教育享有同迁入地户籍人口同等权利。促进普通高中教育机会的平等性公平，主要是通过“加快扩大普通高中教育资源供给”的方式推进。随着高中教育阶段普职结构的重大政策调整，以及学龄人口变化导致的高中学位紧缺，普通高中教育进入大发展阶段，多样化发展与均衡化发展成为主要政策导向，综合高中、科学高中等特色高中将成为多样化发展的重要学校类型，而振兴县域普通高中，完善对新疆、西藏等民族地区普通高中建设支持政策，则成为促进普通高中教育公平的重要举措。借鉴义务教育学校标准化建设的经验，要促进县中振兴，必须完善普通高中学校建设标准，加强县中标准化建设，加快改善县中办学条件。

赵明 摄

第二，推进补偿性公平。补偿性公平是指在教育资源配置中，对社会经济地位处境不利的受教育者予以补偿。基础教育阶段的补偿性公平主要表现为对家庭经济困难学生的资助，这种资助属于基本公共服务的范畴。相关补偿性政策目标是，大力提高家庭经济困难学生应助尽助水平，确保家庭经济困难学生资助全覆盖。《国家基本公共服务标准（2023年版）》把义务教育服务、学前教育助学服务、高中教育助学服务都列入基本公共服务范围，并明确了补助标准与责任单位。义务教育服务涉及补偿性公平的措施是对家庭经济困难学生提供生活补助和对欠发达地区农村义务教育学生提供营养膳食补助（即“营养餐”）；学前教育助学服务是对在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童提供资助，服务内容包括减免保教费、提供补助等。普通高中助学服务包括为家庭经济困难学生提供国家助学金，以及为建档立卡等家庭经济困难学生（含非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村最低生活保障家庭学生、农村特困救助供养学生）免除学杂费。[6] 当前，推进基础教育阶段的补偿性公平，关键是要提升资助精准化水平，需要加强教育与民政、农业农村、残联等部门间数据共享交换，提高家庭经济困难学生认定精准度和异地申请的便利性，并对防止返贫动态监测对象子女给予重点关注。

第三，推进差异性公平。差异性公平是指根据受教育者的先天禀赋与身心条件差异，进行不同的教育资源配置。差异性公平要求提供差别化的教育。推进差异性公平，其本质是“因材施教”，在实际工作中，既要“因类施教”，更要“因人施教”。

因类施教要求加强以下四类特殊群体的教育。一是加强针对残疾儿童的特殊教育。残疾儿童、少年接受基础教育，有特殊学校和融合教育（随班就读）两种形态，在义务教育阶段，要加强特殊教育学校建设和普通学校随班就读工作，健全面向视力、听力、智力障碍和孤独症等各类残疾儿童的特殊教育服务机制，尤其要满足随班就读残疾儿童的特殊教育需求。二是加强针对英才儿童（特殊潜质学生，俗称“神童”）的英才教育。总结完善科学识别特殊潜质学生的机制，建立拔尖创新人才差异化选拔和有效监督机制，采取以充实模式为主、加速模式为辅的混合模式，通过随班就读、因材施教等方式大力发展英才教育。三是加强针对学困生的教育。《纲要》提出“加强对学习困难学生的辅导”。2023年《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》要求，“坚持精准分析学情，全面建立学校学习困难学生帮扶制度”。[7] 学困生不仅学习困难，心理健康方面也往往存在严重问题，他们需要更多的关爱与帮扶。四是加强针对有严重不良行为未成年学生的专门教育。《纲要》明确要求，“加强专门学校建设和专门教育工作”。当前，要完善专门教育保障机制，加强对有严重不良行为未成年学生的教育矫治，要重点加强法治教育和心理健康教育，在此基础上系统开展思想道德教育、科学文化教育和职业技术教育，以培养全面发展的合格公民。

因人施教则是在因类施教的基础上更进一步，把因材施教落实到学生个体。严格地讲，因材施教只落实到“群体层面”（因类施教）开展差别化教育是不够的，还需要落实到“个体层面”（因人而异），但落实到个体层面就对班额提出了更高的要求。推进差异性公平的一个重要举措就是降低班额，班额大不利于因材施教。《纲要》明确要求“有序推进小班化教学”。发达国家的平均班额不超过25人，小学平均为21人，初中为23人。[8] 与之相比，我国的班额还比较大。大班额不仅存在于中小学，也存在于幼儿园。要逐步化解和消除学前教育“大班额”现象，落实《幼儿园工作规程》的要求—小班25人，中班30人，大班35人，混合班30人。当前人口发展的少子化趋势为降低班额提供了良好契机。

平等性公平是基本要求，是最低要求同时也是最高要求，补偿性公平是“雪中送炭”（为平等性公平服务），差异性公平是“锦上添花”。义务教育已经进入优质均衡阶段，学前教育和普通高中教育已经实现“基本普及”，正走向“全面普及”和“基本公平”阶段，还没有进入优质公平阶段，但是现在要“三步并作一步走”，将全面普及、基本公平、优质公平三者合并推进与高位推进，与义务教育的优质均衡发展同步推进，这就需要加强顶层设计，大力扩优提质，使学前教育与普通高中教育尽快跟上步伐，从跟跑义务教育到与义务教育并跑，甚至成为义务教育的拉力和推力。最后，三者形成合力，共同打造公平优质的基础教育体系。教育各方主体尤其是政府要充分认识推进基础教育公平优质发展的重要性、长期性和艰巨性，合力推进此项工作。

推进基础教育各学段的“优质发展”

构建公平优质的基础教育公共服务体系，其核心是构建高质量基础教育体系。新时代的教育公平不是低水平的教育公平，而是高质量的教育公平，公平与优质是一体推进的。整体推进基础教育各学段的优质发展，需要关注以下要点。

第一，树立“新优质观”，并以之为指导推进扩优提质工程。要从唯分数、唯升学的片面质量观走向全面发展的质量观，并在此基础上适应21世纪对学生素质的新要求，重点培育学生的核心素养，尤其是加强拔尖创新人才的早期培养。要将新优质观贯穿基础教育全学段、全过程，重点是将核心素养在不同学段的要求具象化，描绘出不同学段受教育者核心素养发展的不同进阶要求与具体行为表现。只有将核心素养转化为可观察的外显表现，才能更有利于对其进行培养与评价。面向未来，要结合国情、教情、学情进一步加强对核心素养的研究，优化核心素养清单，并将之作为政策文件正式颁布，以更好发挥其引领作用。要大力开展学前教育阶段核心素养的研究，解决学前教育阶段核心素养研究不充分的问题。在中小学阶段，要处理好学生核心素养与学科核心素养的关系，把学生核心素养放在首位，并以之为基础完善各个学科核心素养的框架与内容，解决学生核心素养与学科核心素养融合不够、协同不力的问题，以新优质观为指导，大幅度提升各学段的教育教学质量。

第二，改革“育人方式”，促进基础教育内涵发展。基础教育公平优质发展的关键是缩小质量差距，而影响质量的关键因素是育人模式，这主要涉及课程内容、教学方式、考试评价方式等方面。基础教育所有学段的教育都要落实立德树人根本任务，促进学生全面发展，提升学生核心素养，所有学段的课程内容、教学方式、考试评价方式都要与之相匹配。基础教育阶段的受教育者年龄跨度为15年，不同学段尤其是学前教育与中小学教育两个阶段受教育者的身心发展特点有很大差异，育人模式也有不同，学前教育阶段不仅要提升教育质量还要提升保育质量，做到保教结合。中小学阶段要通过落实新课标，扎实推进课程内容与教学方式改革。要开齐开足课程，促进学生全面发展，培育学生核心素养；要开设选修课程，促进学生个性发展；要改进教学方式，多运用启发式、探究式、参与式、讨论式教学，培养学生的高阶思维能力和解决实际问题的能力；要改进考试评价方式，推进核心素养导向的评价考试改革，克服唯分数、唯升学等顽瘴痼疾。

第三，加快“数字化赋能”，促进学生差别化发展。《建议》要求“深入实施教育数字化战略”。教育信息技术的数字化智能化，使得教育资源推送可以做到“规模化”与“个性化”兼顾，使得教学方式、学习方式、评价考试方式的个性化成为可能，要探索数字赋能大规模因材施教、创新性教学的有效途径，主动适应学习方式变革，推进信息技术赋能考试评价改革，探索运用人工智能等技术创新学生评价。

第四，加强“规范化管理”，营造良好教育生态。基础教育的优质发展建立在良好的教育生态之上，基础教育首先要实现“规范化”，才能进而达到“卓越化”。教育部公布的《基础教育规范管理负面清单（2025版）》共列出16项需要规范管理的办学行为，例如学生作业过多、考试过多，学习时间过长，学校利用节假日、寒暑假组织学生集体上课补课，学生睡眠时间不足，以升学率或考试成绩对学校、教师、学生进行排名等。[9] 上述这些行为在不少地区和学校都有存在，尽管程度不同，但都会对学生的健康成长、对基础教育的优质发展造成危害，必须建立健全常态化治理机制予以规范管理。对学前教育也要规范管理，要进一步规范幼儿园办园行为，加强对幼儿园教师资质与配备、保育教育、卫生保健等方面的动态监管，避免学前教育小学化，严禁提前教授小学课程。

完善管理体制和保障机制推进基础教育公平优质发展

推进基础教育三个学段的公平优质发展、构建公平优质的基础教育公共服务体系，是一个系统工程，政府要承担起主要责任，不断完善基础教育的管理体制与保障机制。

第一，完善基础教育管理体制。一是要加强政府统筹，建立健全“市县结合”的基础教育管理体制，提高基础教育的管理层级，统筹协调区域内优质教育资源，补齐财政薄弱区县教育短板，加强教师市域内跨学段动态调整和余缺调配，缩小区县间、城乡间、校际教育差距。市县结合的基础教育管理体制尤其有助于推进“县中振兴”，要从市级层面严禁县域间抢生源、挖师资等恶性竞争行为，促进市域普通高中教育生态的优化与净化。二是要改进政校关系，进一步简政放权，保障学校的办学自主权，释放与激发学校办学活力。三是要优化学校内部治理结构，完善党组织领导的校长负责制，发挥教代会、学代会、家委会等在学校民主治理中的作用，保障教师、学生、家长等主体的知情权、参与权、决策权、监督权，以民主参与提升决策的科学性，提升教育教学的专业性，提升各类主体的积极性、主动性、创造性。

第二，完善基础教育保障机制。不论基础教育的公平发展还是优质发展，都需要投入更多的资源，政府对此要承担主要责任并不断完善保障机制。一是做好人力资源保障。确保教师队伍数量充足、结构合理、素质优良，要进一步优化各级各类学校生师配比，配齐配足教师并不断优化师资结构。同时，大力改进职前职后教师教育的课程内容与教学方式，增强培养培训的针对性与实效性，切实提升培养培训质量。二是做好财力资源保障。各级政府要加大财政投入力度，强化对基础教育的投入责任，提高教育财政保障水平，同时优化经费支出结构，向落后地区、农村地区、薄弱学校、弱势群体更多倾斜。[10]

第三，建立健全基础教育资源统筹调配机制。《建议》要求“健全与人口变化相适应的教育资源配置机制，扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给”。教育资源具有稀缺性特征，必须根据人口变化和流动情况，动态调整基础教育资源在城乡间与学段间的配置。一是做好城乡间的基础教育资源配置，城镇化所带来的城乡人口流动，导致城乡、区域学龄人口出现结构性变化，学龄人口分布呈现向城市集中的特征，基础教育资源配置需要适应人口流动情况进行统筹规划，以促进城乡教育的一体化、均衡化、优质化发展。二是做好学段间的基础教育资源配置，以适应学龄人口在学段间的波动性变化。随着出生人口总量的下降，学前和小学阶段生源已经开始减少，初中学龄人口到2026年达峰，普通高中由于现存学龄人口积累而学位紧张，区域要精准预测基础教育各学段学龄人口在陆续达到峰值后将逐步下降的具体时间节点，以提高资源配置效率。

总之，构建公平优质的基础教育公共服务体系，要兼顾公平与优质两个相互关联的目标，把“更加公平、更高质量”有机融合，在面向全体学生（有教无类）的基础上推进加强差别化培养（因材施教），在促进学生全面发展的基础上提升核心素养尤其是创新能力，同时着力缩小区域间、城乡间、学校间、群体间的质量差距。要在三个学段同时、一体推进公平优质发展，尤其要补齐学前教育、普通高中教育短板，缩小这两类教育与义务教育在公平优质发展方面的差距，从而全面提升基础教育的整体质量水平，实现公平与优质的双提升。

参考文献

[1] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议[EB/OL].（2025-10-28）[2026-01-28]. https://www.gov.cn/zhengce/202510/content_7046050.htm.

[2] 中共中央国务院印发《教育强国建设规划纲要（2024—2035 年）》[N]. 人民日报，2025-01-20.

[3] 车明佳，赵彦云. 教育强国视角下教育公平的时空演变规律—基于教育基尼系数的测算[J]. 统计与决策，2025（01）.

[4] 国务院关于当前发展学前教育的若干意见[EB/OL].（2010-11-21）[2026-01-28]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201011/t20101124_111850.html.

[5] 2024 年全国教育事业发展统计公报[EB/OL]（2025-06-11）[2025-07-12]. http://www. moe. gov. cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202506/t20250611_1193760. html.

[6] 国家发展改革委等部门关于印发《国家基本公共服务标准（2023 年版）》的通知[EB/OL].（2023-07-30）[2026-01-28]. https://www.gov.cn/ zhengce/zhengceku/202308/content_6897591.htm.

[7] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》[EB/OL].（2023-06-13）[2026-01-28]. https://www.gov.cn/zhengce/202306/content_6886116.htm.

[8] 冯芳. 从生师比和平均班额看我国中小学教育现状—从我国与部分 OECD 国家的比较角度[J]. 教学与 管理，2014（30）.

[9] 教育部办公厅关于开展基础教育规范管理提升年行动的通知[EB/OL].（2025-05-23）[2026-01-28]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s7053 /202505/t20250527_1192052.html.

[10] 褚宏启. 全面构建公平优质的基础教育体系—推进基础教育各学段的整体优化[J]. 教育研究，2025（9）.

（褚宏启 作者系北京师范大学中国教育与社会发展研究院教授，中国教育发展战略学会副会长）

《人民教育》2026年第3-4期