推动全球创新策源地与人才枢纽的战略升级——上海新版留学人员政策解读

上海市最新修订发布的《鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定》（简称《规定》），是一项对标全球顶尖城市、系统升级人才战略的关键举措。其远不止于一般性的人才引进政策，而是上海在建设具有全球影响力的科技创新中心与高水平人才高地进程中，一份兼具前瞻性、系统性与突破性的行动纲领。这份《规定》内容翔实、举措创新，清晰勾勒出上海面向未来“聚天下英才而用之”的雄心与蓝图。其不仅具有战略高度、系统设计和开放突破三大核心特征，也清晰表明：今天的中国，比以往任何时候都更需要留学人才。

聚焦“高峰”与“生态”：铸就世界级科创中心的核心引擎

《规定》既吸引“顶尖大脑”，也培育丰沃土壤。精准识别并全力构筑上海在全球创新网络中的独特优势。

第一，瞄准“塔尖”，实施精准引才。

政策明确将引进重点锁定于先导产业、新兴产业和未来产业等领域紧缺急需的高层次留学人员。这并非泛泛而谈，而是直接服务于上海集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业及数字经济、绿色低碳等新赛道的前沿布局，旨在抢占未来技术制高点。

对“高层次留学人员”的定义，采用国际同行认可的学术、产业及管理成就标准，如顶尖期刊论文、重大科技贡献、世界名企高管经历等。这标志着上海的人才评价体系正从“学历导向”向“能力与贡献导向”深度转变，旨在引进真正能带动领域突破的领军者。

第二，打造“热带雨林”式创新生态。

政策构建了覆盖人才发展全周期的支持链。从初创期的资格认定“绿色通道”（第九、十条）、创业园孵化（第十二至十五条）、融资担保（第十七条），到成长期的实验室开放共享（第二十条）、知识产权保护（第十八条），乃至市场化薪酬（第三十五条）、安居保障（第三十六条），体现了“全程陪伴”的服务理念。

特别值得注意的是，政策鼓励事业单位对认定的优秀留学人才实行年薪制、协议工资制，且不计入绩效工资总量（第三十五条），这是一项突破性激励，旨在解决体制内高端人才薪酬的市场竞争力问题，释放科研机构的创新活力。

驱动“创新”与“转化”：为新质生产力注入核心动能

留学人员作为发展新质生产力的关键载体，政策着力点在于加速其知识资本向现实生产力转化。

首先，强化创业“硬支撑”，催化从“0”到“1”再到“N”。

政策系统升级了对留学人员创业园的支持，鼓励其提供从基础注册到投融资、知识产权运营、离岸创新基地对接等专业化服务（第十四、十九条）。这将推动创业园从提供办公空间的“房东”，转型成为整合全球创新资源的“战略合伙人”。

明确留学人员可以技术成果作价入股（第十八条），并畅通其回国投资设立企业的跨境资金汇兑渠道（第三十七条）。这实质上是构建了一套“技术-产权-资本”的闭环激励机制，极大鼓舞了以核心硬科技为基础的创业。

其次，创新组织模式，促进跨界融合。

政策认可并鼓励多种柔性服务方式（第七条），包括兼职、顾问、合作研究等。这打破了传统刚性雇佣的界限，便于人才在高校、科研院所与企业间自由流动，促进知识溢出和交叉创新。

鼓励留学人员创办企业联合高校、科研机构建立工程技术研究中心（第二十条），支持其申报设立博士后科研工作站（第十九条）。这些举措旨在强化企业创新主体地位，推动产学研深度融合，缩短从研发到市场的距离。

深化“开放”与“连接”：塑造全球科学合作与人才循环的关键枢纽

《规定》彰显了上海建设“开放枢纽门户”的决心，其开放政策将有效助力上海成为全球知识网络的核心节点。

一是构建“双向开放、来去自由”的国际人才通道。

为入外籍的高层次留学人员提供从工作居留许可、R字签证到申请在华永久居留的便利通道（第二十九条），并参照临港新片区实践优化工作许可流程（第二十四条）。这些措施大幅降低了国际人才入境、居留和长期发展的制度成本。

更具前瞻性的是，政策鼓励留学人员在境外为本市提供服务（第七条），包括受托研发、人才培养，甚至应聘本市单位驻外机构。这标志着上海的人才策略从“引进回国”升级为“全球用才”，构建了一个不限于地理边界的“虚拟人才池”。

二是推动国际规则对接与创新要素跨境流动。

《规定》明确提出对留学人员持有的境外职业资格予以认可，并对应国内职称（第二十五条）。这是对国际专业资质体系的实质性接轨，解决了海外人才回国执业的关键障碍。

保障科研用品的免税进口与付汇便利（第三十八条），支持建立国际医疗保险结算平台（第三十四条），并优化留学人员子女教育供给（第二十三条）。这些举措旨在营造一个与国际一流城市无显著差异的“类海外”环境，让人才及其家庭能够无缝融入。

修订后的《规定》，是一次战略性的系统升级，其深层价值在于：一是战略聚焦，从“广纳贤才”转向“精准引进顶尖人才并赋能其解决关键问题”，使之直接服务于城市核心产业战略。二是生态重构，从提供单点优惠政策转向构建“政、产、学、研、金、服”一体化融合的创新生态系统。三是制度型开放，从主要便利入境手续转向在执业资格、资金流动、服务模式、生活保障等多维度进行深层次国际规则对接与制度创新。

修订后的《规定》以市政府年度“1号文”发布，其本身就是一个极其强烈的战略信号，体现了上海将招才引智置于城市发展最优先位置的决心。在当前复杂的国际环境下，《规定》以“白纸黑字”的政府文件形式，高调重申“支持留学、鼓励回国、来去自由、发挥作用”的留学工作方针，无疑是对当下各类不实论调的最有力驳斥，给广大海外学子吃了一颗“定心丸”。同时，《规定》超越个案式的优惠，致力于构建一个稳定、公平、透明、可预期的规则体系。从知识产权的严格保护到收益汇兑的自由便利，无一不在接轨国际通行规则及对标国际最高标准，确保各类人才在上海能获得清晰、稳定、长期的发展预期，这正是最具竞争力的吸引力。

《规定》是一份体现政策导向的文件，其明确了上海在开放包容、制度创新等方面的基本态度，也为全球智慧与本土机遇深度融合创造了条件。我们期待，上海将涌现更多由留学人才领衔的从“0”到“1”的突破，成就更多“为中国、为世界”的创新故事。最终，这份邀约所成就的，不仅是个体梦想的实现，也是上海这座“高水平人才高地”得以屹立的坚实基座——一个真正因人才而繁荣，让才华被看见、被尊重、被放大的开放之城。

可以预期，《规定》的全面实施，将显著强化上海在全球人才竞争中的“磁场效应”，不仅成为上海建设全球科创中心与人才高地的“加速器”，也为中国在更高水平上参与全球科技治理与人才竞争，提供了一个开放、自信、务实的“上海方案”。（作者 苏光明系中国国际人才交流与开发研究会原副会长）

来源：《神州学人》（2026年第4期）