张力 | 开创“十五五”时期基础教育高质量发展新局面

“教育是强国建设、民族复兴之基。”基础教育是我国教育改革发展大局中的基石。中国共产党自成立之日起就坚定秉持为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命。党领导下的人民教育事业，始终把基础教育摆在重要位置，融入100多年革命、建设、改革的历史洪流之中。中国特色社会主义进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基础教育改革发展，习近平总书记就基础教育事业作出一系列重要讲话、指示批示、贺信致辞，内容丰富、立意高远。习近平总书记强调“基础教育在国民教育体系中处于基础性、先导性地位，必须把握好定位，全面贯彻落实党的教育方针，从多方面采取措施，努力把我国基础教育越办越好”，[1] 这为新时代基础教育改革发展指明了前进方向，为党和国家制定实施相关战略规划、政策举措提供根本遵循。站在“十四五”与“十五五”两个五年规划的交汇节点，我们要深刻领会精神实质，准确把握决策部署，推动各项部署落地见效。

新中国基础教育普及和发展的历史性成就

“重教尚学是中华民族世代传承的优良传统，是中华民族生生不息的内在动力。”习近平总书记深刻指出，“新中国成立以来，我国教育事业走过了由旧到新、由小到大的非凡历程，实现了从文盲大国向教育大国、从人口大国向人力资源大国的转变。”[2] 这一重要论断全面总结了新中国教育的辉煌历程，据此系统梳理新中国基础教育改革发展取得的历史性成就。

——1949年新中国成立以后的社会主义革命和建设时期，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人领导人民自力更生、发愤图强，彻底改造旧中国教育制度，确立社会主义教育方针和教育制度，尊重和保障人民受教育基本权利。教育事业在探索前行中虽经曲折，但总体上成就显著，从根本上扭转了旧中国教育破败凋零的局面，特别是从持续大规模扫盲到加快普及中小学教育，基础教育逐步改变旧中国八成人口不识字的落后状况，为实现一穷二白、人口众多的东方大国大步迈进社会主义社会的伟大飞跃创造了重要条件。

——1978年党的十一届三中全会开启改革开放和社会主义现代化建设新时期，以邓小平同志、江泽民同志、胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人领导人民解放思想、锐意进取，以“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”为指引，开辟中国特色社会主义教育发展道路，确立教育优先发展战略地位，实施科教兴国战略和人才强国战略，不断推动教育改革开放和法治建设取得新进展。在基础教育阶段，基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲，学前教育和普通高中都有长足发展，为实现人民生活从温饱不足到总体小康、奔向全面小康的历史性跨越作出了重要贡献，为经济社会发展所需人力资源和科技研发提供了重要支持。

——2012年党的十八大以来中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央领导全党全国人民自信自强、守正创新，奋力如期全面建成小康社会，在此基础上作出到2035年和本世纪中叶“分两步走”建成社会主义现代化强国的战略决策，立足以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴全局，坚持把教育作为国之大计、党之大计，确定2035年总体实现教育现代化、建成教育强国的战略目标，并于2018年、2024年召开两次全国教育大会具体部署。新时代以来教育事业全面发展，教育综合改革不断深化，教育公平保障水平稳步提升，教育支撑现代化建设能力显著增强。基础教育聚焦补短板、强弱项，成为推进基本公共服务均等化的重点领域，呈现蓬勃发展的局面。中国特色社会主义教育制度体系的主体框架基本确立，为迈上全面建设社会主义现代化国家新征程打下了重要基础。

新中国成立70多年来，世界上规模最大的教育体系已经建成。2025年全国学前教育在园儿童3225.52万人，小学在校生10178.29万人，初中在校生5509.34万人，特殊教育在校生92.70万人，普通高中在校生3039.50万人，中等职业教育（包括技工学校）在校生1537.8万人，各种形式的高等教育在学人数4872.57万人。各级各类教育总规模达到2.85亿人，占当年总人口的20.3%。其中，基础教育学段（学前至普通高中）在校生合计2.2亿人，占教育总规模的77%。对照新时代“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”贯穿人的一生的民生发展目标，基础教育规模庞大，横跨前面两个环节，在提高国民素质过程中始终处于重中之重的地位。

在新中国成立以来教育普及水平实现三次历史性跨越的进程中，基础教育的普及和发展一以贯之地成为显著亮点（参见教育部历年全国教育事业发展统计公报）。1949—1978年社会主义革命和建设时期的第一次跨越，主要是小学加快普及，初中紧跟其后，但学前教育、高中阶段教育、高等教育的基础还十分薄弱。第二次跨越从改革开放之初到2012年，小学和初中接近全面普及，学前教育毛入园率和高中阶段毛入学率分别提高了50个百分点左右，高等教育毛入学率达到30%，越过国际上公认的“大众化”阶段基线（毛入学率15%）。第三次跨越从新时代开启到2025年，大多数指标数据创历史新高，小学和初中全面普及，高中阶段教育基本普及，学前教育毛入园率和高等教育毛入学率分别提高了30个百分点，高等教育进入国际上公认的“普及化”阶段基线（毛入学率50%）。同年全国16—59岁劳动年龄人口平均受教育年限达到11.3年，新增劳动力平均受教育年限超过14年，我国人力资源深度开发后劲十足，全球竞争力越来越强，基础教育的普及和发展发挥了非常关键的作用。

习近平总书记明确指出：“中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的鲜明特色。”[3] 在中国特色社会主义教育制度体系的主体框架中，教育分层分类普及状况具有一定的国际可比性。参考联合国教科文组织和世界银行公布的各国入学率数据，我国教育普及水平在实现第三次历史性跨越后，大中小学总和入学率超过中上收入国家平均水平。其中，基础教育各项指标超过90%，至少学前教育和义务教育达到高收入国家平均水平。此外，联合国开发计划署每年公布人类发展指数，由出生预期寿命、预期受教育年限、平均受教育年限、人均国民总收入四项指标构成，综合衡量各国居民长期健康水平、知识发展状况与体面生活条件。我国这一指数从2012年187个国家（地区）中的第101位，上升到2022年193个国家（地区）中的第75位，也是教育综合实力不断增强的明证，成为面对复兴全局和百年变局、确保我国永远屹立于世界民族之林的重要根基之一。

“十四五”期间基础教育事业稳步发展的态势

2025年是“十四五”收官之年。党的二十届四中全会文件指出，“十四五”时期我国发展历程极不寻常、极不平凡。过去五年，以习近平同志为核心的党中央领航掌舵，全党全国各族人民在习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引下，迎难而上、砥砺前行，党和国家事业取得新的重大成就，第二个百年奋斗目标新征程实现良好开局。“十四五”时期，教育系统在党和国家的统筹部署下，有效应对许多风险挑战，各级各类教育质量不断提高，教育领域综合改革继续深化，在积极适应人民群众多样化教育需求、服务社会主义现代化建设事业、融入国家创新体系建设等方面开创了新局面。2021—2025年间，基础教育在普及水平升至高位后呈现稳步发展的态势。

——学前教育乘国家立法东风，坚定普及普惠安全优质发展方向。尽管受近年来全国新出生人口大幅下降及短暂回升等波动影响，学前教育在园幼儿数从4805.21万人减至3225.5万人，但毛入园率还是从88.1%提高到92.9%。在部分西部地区及民族地区先行学前教育免费政策的基础上，全国范围的学前一年免费政策正在惠及1400万名学龄前儿童。保育教育费补助资金实行中央与地方共担，中央财政加大投入力度，继续对中西部地区倾斜。

——义务教育从基本均衡发展迈向优质均衡发展乃至城乡一体化。全国2895个县域全部实现义务教育基本均衡发展，近五分之一的县域率先启动优质均衡创建。重点推进义务教育集团化办学和城乡学校共同体建设，努力办好老百姓家门口的学校。因人口基数波动，九年义务教育在校生从15818.4万人减至15687.6万人，但巩固率仍然从95.4%提高到96.1%，部分欠发达地区坚持不懈抓控辍保学。同时，各地普遍建立基本公共教育服务与常住人口挂钩机制，推动强化人口流入地政府责任，进城务工人员随迁子女在公办学校就读（含政府购买学位）的比例达到97%。

——特殊教育努力推进适龄残疾儿童少年教育全覆盖。特殊教育主要包括特殊教育学校、其他学校附设特教班、普通学校随班就读和送教上门等多种形式，在校生共计92.7万人，其中特殊教育学校从2288所增至2464所，在校生占特殊教育在校生比例从35.92%提高到37.75%。特殊教育保障机制不断完善，以县级为单位实施残疾儿童招生入学联动工作机制，继续对家庭经济困难残疾学生实行高中阶段免费教育。残疾儿童义务教育入学率稳定在97%以上，非义务教育阶段残疾儿童少年入学机会明显增加。

——普通高中规模持续扩大，城乡布局和学校形态发生新变化。按照国家关于加快扩大普通高中教育资源供给的政策导向，学校从1.46万所增至1.61万所；在校生从2605.03万人增至3039.5万人。按学校驻地划分为城区、镇区、乡村三类，2025年学校比例分别为53.6%、40.3%、6.1%；在校生比例分别为50.6%、44.9%、4.5%，城镇普通高中校和在校生的比例远高于同年城镇常住人口67.9%的比例，逐渐创造城乡一体化发展条件。县域普通高中振兴行动计划启动实施，推动现有学校挖潜扩容，开展综合高中建设试点，发展科技、人文、艺体、外语等类型特色高中，积极探索职普融通育人路径，高中阶段（包括普通高中和中等职业教育）毛入学率从91.4%提升至92.0%。

“十四五”期间，基础教育系统坚持党的全面领导，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，各级各类学校党的建设不断加强，大中小学思想政治教育一体化建设取得实效。许多地区在依法治校办学、完善校内质量保障制度、推进教育治理现代化等方面积累了新鲜经验。师德师风建设总体上在逐步改进，教师队伍素质不断增强，职业吸引力有所提高。基础教育领域相关综合改革继续深化，重点是强化中小学教材建设和管理，以发展素质教育为导向系统推进教育评价改革，学校家庭社会协同育人机制有了新的切入点，基础教育的国际影响力也在逐渐增大，促进学生身心健康、全面发展，从基本国情出发，正在探索制度创新、开辟新的格局。

“十五五”时期基础教育规划重点和政策导向

根据我国“分两步走”实现第二个百年奋斗目标的总体战略谋划，“十五五”时期是面向2035年基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。按照党的二十大的部署，党的二十届四中全会深入分析国际国内形势，就制定国民经济和社会发展“十五五”规划提出建议。党中央、国务院先后印发《中国教育现代化2035》和《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》两份纲领性文件，2026年3月十四届全国人大四次会议审议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，国务院印发《教育发展“十五五”规划》，自此从国家层面到分领域规划的顶层设计和施工方案全部到位，总体要求是将加快教育现代化、建设教育强国融入以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的全过程。

聚焦新时代基础教育的基本方位，习近平总书记在中央政治局第五次集体学习时深刻指出：“建设教育强国，基点在基础教育。基础教育搞得越扎实，教育强国步伐就越稳、后劲就越足。要推进学前教育普及普惠安全优质发展，推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化。基础教育既要夯实学生的知识基础，也要激发学生崇尚科学、探索未知的兴趣，培养其探索性、创新性思维品质。要在全社会树立科学的人才观、成才观、教育观，加快扭转教育功利化倾向，形成健康的教育环境和生态。”[4] 上述重要论述深刻阐明了基础教育位于教育强国建设基点的重要意义，确定了学前教育和义务教育的长远目标，分析了基础教育的重要使命和任务重点，并对全社会优化教育环境和生态提出更高要求。结合学习习近平总书记在新时代两次全国教育大会上的重要讲话及其他重要论述，可以深刻领悟“十五五”及更长时期基础教育改革发展的规划重点和政策导向。

“十五五”时期基础教育的阶段目标，将一如既往锚定“提高人民综合素质、促进人的全面发展”的宗旨。遵循习近平总书记关于教育的重要论述，根据党和国家的决策部署，对标2035年总体实现教育现代化、建成教育强国的宏伟目标，必须立足社会主义初级阶段基本国情，正确处理教育支撑国家战略和满足民生需求的关系。其中，民生是人民幸福之基、社会和谐之本，关键在于筑牢国民教育特别是基础教育体系的基石，助力加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。从“十五五”到更长时期，充分彰显以人民为中心的教育发展理念，建设高质量教育体系，办好人民满意的教育，必须在基础教育阶段重点落到实处。

“十五五”时期基础教育的综合任务，将以高质量实施新时代立德树人工程为牵引。坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想铸魂育人，坚持全员全过程全方位全领域育人，促进思政课程和课程思政同向同行，并与社会课堂有效融合，践行社会主义核心价值观，强化铸牢中华民族共同体意识教育。深入实施素质教育，坚持德智体美劳“五育并举”“五育融合”，坚持健康第一理念，深入实施学生体质强健计划和新一轮学生心理健康促进行动；完善科学教育体系，加强批判性思维和创新能力培养，提升青少年健康素养、科学素养、语言文化素养、人工智能素养；开展学校美育浸润行动、劳动习惯养成计划；继续健全学校家庭社会协同育人机制，形成促进学生健康成长、全面发展的长效机制和良好环境。

“十五五”时期基础教育的施策重点，将是一整套兼顾近中期的“组合拳”。在我国人口发展出现少子化老龄化现象、区域人口增减分化的新形势下，妥善应对学龄人口排浪式达峰与下行的态势影响，重点是健全与人口变化相适应的教育资源配置机制，建立基础教育各学段学龄人口变化监测预警制度，扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给，有序推进小班化教学，稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限。在基础教育领域，还将继续深化教育评价改革，推动质量评价标准全面落地应用；弘扬教育家精神，培养造就高水平教师队伍，强化师德师风建设和教师待遇保障；完善教育战略性投入机制和法治保障，研究建立适应学龄人口变化的教育经费分配新机制，完善覆盖全学段学生资助体系；重视推进教育数智化变革，提升学校数字化基础能力，扩大优质教育资源受益面。

“十五五”时期基础教育的发展主线，明确把“推进扩优提质”作为全面攻坚的系统工程。既要提升公共教育服务质量和水平，着力实现基本公共教育服务均等化，切实增强人民群众教育获得感，又要搭建起更高质量、可持续发展的教育制度体系，旨在办强办优基础教育，夯实全面提升国民素质战略基点，不断厚植人民幸福之本、夯实国家富强之基。为此，加快基础教育现代化的国家政策导向，按不同学段划分，主要有以下四方面要点。

——推进学前教育优质普惠发展。建立更为完善的学前教育管理体制、办园体制、投入体制及安全保障体制，大力发展公办幼儿园，提高公办幼儿园学位占比，将公办幼儿园教师工资纳入财政保障范围，落实和完善普惠性民办幼儿园扶持政策。以农村为重点提升学前教育普及水平，改善薄弱园办园条件，缩小城乡区域差距。配合国家健全生育支持政策体系、完善儿童早期发展服务的进程，支持幼儿园发展托幼一体化服务，鼓励有条件的幼儿园招收2至3岁幼儿。2030年学前教育毛入园率将提高到95%。

——推动义务教育优质均衡发展。建立学校标准化建设长效机制，深化集团化办学和城乡学校共同体建设，加强校长、教师区域内统筹调配、交流轮岗，深入实施中小学阳光招生专项行动，办好寄宿制学校和必要的乡村小规模学校。按规定开展县域义务教育优质均衡发展督导认定，有序推进市域义务教育优质均衡发展。继续健全控辍保学常态化机制和工作责任体系，保障随迁子女入学待遇同城化，完善残疾儿童、流动儿童、留守儿童等困境儿童关爱和精准化帮扶体系，健全专门教育保障机制，确保义务教育巩固水平不断提高。同时，要在统筹推进“双减”和教育教学质量提升、加强校外培训常态化长效化管理、提高课后服务质量等方面迈开新步伐。

——以优质融合为目标办好特殊教育。《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》提出2030年“在30万人口以上的县基本建立特殊教育学校。逐步实现残疾学生从义务教育到高中阶段教育的12年免费教育”的目标，在前一阶段及“十四五”时期的试点基础上，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》进一步调高了政策要求，“支持人口20万以上县（市、区、旗）办好一所达到标准的特殊教育学校，鼓励有条件的地区建设十五年一贯制特殊教育学校”。为此，“十五五”期间的特殊教育事业，将在全面推进融合教育、促进医教结合、健全保障体制机制、因地制宜攻关达标等方面下大功夫。

——促进普通高中学校多样化发展。扩大普通高中办学资源，增加普通高中学位供给，优化学校空间结构，改善教学和生活条件。深入实施县域普通高中振兴计划，推动县域普通高中均衡配置师资，全面提升办学水平。有序推进中考改革，扩大优质高中招生指标到校比例，支持有条件的地方开展均衡派位、登记入学等招生试点，推动高中阶段多元录取。继续探索办好综合高中、科学高中等特色高中的路径和模式。深化职普融通，扎实推进中等职业教育和普通高中协调发展，拓宽学生成长成才通道。2030年宽口径高中阶段教育完成率将达到88%，其中，普通高中承担约70%的学位供给任务。

“十五五”时期国家级和分领域规划开局之年，正当基础教育事业改革发展扬帆起航之时，全国基础教育工作会议2026年7月22日在京召开。会上传达了习近平总书记对基础教育工作作出的重要指示。习近平总书记明确指出：“党的十八大以来，党中央把基础教育作为基础性、先导性工作来抓，多措并举推动基础教育实现长足发展，为建设教育强国提供了有力支撑。”[5] 这一重要论述再次确立了基础教育在党中央统筹全局工作中的基本方位，阐明了基础教育实现长足发展对于教育强国建设的重要意义。习近平总书记的重要指示具有很强的政治性、思想性、指导性，还格外关注和再次强调了事关全局、非常关键的三方面政策导向。

“新征程上，要以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，坚持不懈用党的创新理论铸魂育人，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”习近平总书记这一重要论述，重申基础教育的政治属性、人民属性、战略属性，基础教育必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，坚定不移走中国特色社会主义教育发展道路，坚持社会主义办学方向，要切实担当起党和人民赋予的重要历史使命。

“要遵循教育规律，落实健康第一教育理念，提升教育教学质量，促进广大学生身心健康、成长成才。要适应人民群众新期盼，推进基础教育扩优提质，牢牢守住教育公平底线。要弘扬教育家精神，加强师德师风建设，培养造就高素质专业化教师队伍。”习近平总书记这一重要论述，从遵循教育规律、端正教育理念、提升教育质量的相互衔接贯通出发，围绕基础教育事业以适应人民群众新期盼为主旨、以推进扩优提质为基本方略、以教育公平为坚守底线，进一步指明了努力方向，并对教书育人、辛勤工作的人民教师提出殷切期望和更高要求。

“各级党委和政府要切实扛起政治责任，优化办学资源配置，深化教育综合改革，推动学校、家庭、社会同向发力，不断开创基础教育高质量发展新局面。”习近平总书记这一重要论述，强化了各级党委和政府的主体政治责任，具体来说，就是要在优化资源配置、深化综合改革等方面，完善党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制，使党对基础教育工作的全面领导落实落细。同时，为了开创基础教育高质量发展新局面，向学校、家庭、社会发出新的动员令，号召尽快营造全社会共同参与、协同攻关的良好环境。

“中华文明源远流长、绵延不断，基础在教育。实现中华民族伟大复兴，基础在教育。”[6] 站在“十五五”时期新起点上，重温习近平总书记的深刻论断和谆谆教诲，更加深切体会到，教育的基础在基础教育，基础教育是提高民族素质的奠基工程。当前，教育蓝图已经绘就，进军号角正在吹响，基础教育系统广大教职工和学生信心百倍，决心在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，沿着党和国家确定的“十五五”时期基础教育的阶段目标、综合任务、施策重点和发展主线，扎实贯彻执行，锐意开拓创新，积极投身到全党全社会加快教育现代化、建设教育强国的宏大进程之中，奋力谱写千秋基业的时代新篇章。

参考文献

[1] 习近平在北京市八一学校考察时强调  全面贯彻落实党的教育方针  努力把我国基础教育越办越好[EB/OL].（2016-09-09）[2026-07-26]. https://www.gov.cn/guowuyuan/2016-09/09/content_5107047.htm.

[2] 习近平. 扎实推动教育强国建设[J]. 求是，2023（18）：4-9.

[3] 习近平. 中国式现代化是强国建设、民族复兴的康庄大道[J]. 求是，2023（16）:4-11.

[4] 习近平. 扎实推动教育强国建设[J]. 求是，2023（18）:4-15.

[5] 习近平对基础教育工作作出重要指示[EB/OL].（2026-07-22）[2026-07-26]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/202607/t20260722_1444692.html.

[6] 习近平在陕西榆林考察[EB/OL].（2021-09-14）[2026-07-26]. http://www.news.cn/politics/leaders/2021-09/14/c_1127863821.htm.

（张力 作者系国家教育咨询委员会秘书长、教育部原教育发展研究中心主任）

《人民教育》2026年第15-16期