为乡村教师发展搭建更好的政策环境——访华中师范大学教育学院副院长、教授雷万鹏
发布时间：2016-03-09
作者：张滢
来源：中国民族教育
截至1月25日北京市颁布《北京市乡村教师支持计划（2015-2020年）实施办法》，全国23个省、5个自治区、4个直辖市落实国务院《乡村教师支持计划（2015—2020年）》的地方性实施办法已全部出台。当前，“乡村教师支持计划”正式进入各地全面落实阶段。综观各地的实施办法，“实锤”不少，体现了对加强老少边穷岛等边远贫困地区乡村教师队伍建设的深切思考，与明显缩小城乡师资水平差距的迫切心情。当前，距离我国“全面建成小康社会”的第一个百年奋斗目标仅剩4年多时间。在党中央、国务院“精准扶贫”的大概念下，“发展乡村教育”已经被置于“阻止贫困现象代际传递”的重要位置，展现了党和国家对“精准扶贫”和“教育扶贫”的深谋远虑。在这样的背景下，本刊专访华中师范大学教育学院副院长、教授雷万鹏。雷教授长期从事农村教育研究，主持国务院、教育部、财政部、世界银行、联合国教科文组织多项课题研究，并为上述部门提供教育政策咨询报告。希望他专业的意见与建议，对各地具体实施“乡村教师支持计划”有所助益。政策怎样“落地生根”？告别措辞含糊、弹性过大本刊记者：尊敬的雷教授您好，我们注意到，近年来您的研究一直围绕乡村教师队伍建设展开。在各地全面落实“乡村教师支持计划”这一重要阶段，能否请您结合以往的研究，谈一谈您眼中关于落实“乡村教师支持计划”需要注意的问题？雷万鹏：在我看来，谈乡村教师队伍建设，不能忽视当前国家“精准扶贫”和“教育扶贫”这个重要语境。而要实施“精准扶贫”和“教育扶贫”，“农村小规模学校”这一具体语境又相应凸显出来。“乡村教师支持计划”非常重要的一部分内容，关注的是乡村学校的师资配置和保障问题，实际上更是关注农村小规模学校的师资配置与保障。农村小规模学校是乡村教师赖以生存与发展的重要土壤之一。我和我的研究团队曾经检索30多年来颁布的教育政策文本，发现在教育政策体系中，农村小规模学校基本上是附着于其他政策议题被“顺便提及”。我们对十多年来农村教育发展政策的文本扫描还发现，这种“顺便提及”的状况也只存在于有限的几份文件中，大多数权威性很强的教育政策中难觅小规模学校的身影。少数关于提高小规模学校资源保障水平的政策要求都表述为“灵活对待”。比如，教学点较多的地区可“按照从严从紧的原则适当增加（教职工）编制”等。这类条款的措辞弹性过大，缺乏约束力，往往被下一级政府以政策截留和政策替换的方式处理。同时，不少政策文本表述语义含糊，缺乏可操作性，导致中央政府提出的促进小规模学校发展的政策无法“落地生根”。比如，“兼顾不同规模学校运转的实际情况，保证较小规模学校和教学点的基本需求”，“向规模较小、薄弱学校倾斜”等，这些说法都很正确，但如何保证、如何倾斜、如何督导评价？因缺乏操作性规定，实际上给一线执行者留下了过大的自主空间，也为地方政府行政裁量权的滥用和误用提供了可乘之机。本刊记者：能否请您具体谈谈农村小规模学校现状对乡村教师发展的制约？雷万鹏：我举一个例子，《乡村教师支持计划（2015—2020年）》以及各地的实施办法中都提到，兼顾生师比和班师比重新核定中小学教师编制。这一举措，主要就是为了解决农村小规模学校的师资配置问题。生师比和班师比是衡量师资配置水平的重要指标。根据2001年中央编办、教育部、财政部发布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，农村小学按照23:1的生师比标准配置教职工。而量化分析结果显示，农村小规模学校生师比平均为11.4:1。这一结果很容易给人以农村小规模学校教师严重超编的印象。本刊记者：这种“严重超编”该如何理解？雷万鹏：这种“超编”纯属错觉。教育教学的开展主要以班级为单位，农村学校班额偏小，开齐开全课程所需要的教师数量通常会超过按生师比标准核算的师资数量。尤其近年来，农村儿童出生率逐年下降，进城务工人口随迁子女数量不断上升，导致农村学校生源剧减，在校生数和班级规模持续萎缩。按照新课程改革的要求，农村学校应提供的教学科目比以往有所增加，在农村学校，尤其是小规模学校，教师的周课时量大多超标。教师表面上超编、实质上缺编，总量上超编、结构上缺编的现象越来越严重。实际上，以每班拥有教师数量，也就是班师比进行比较，更能反映实际的师资需求状况。我们的数据分析发现，农村小规模学校平均每班有1.3名教师，有44.4%的小规模学校班师比为1:1。而非小规模学校平均每班有2.3名教师，小规模学校的班师比显著低于非小规模学校。据此可以认为，在开展班级教学活动时，农村小规模学校因师资短缺将面临更大的约束。我们的田野调查也表明，由于人手不足，小规模学校教师工作时间过长，工作任务过重，一进校门便被“拴”在教室里。我们的团队测算发现，农村小规模学校班师比最低应保持在1.5∶1至2∶1的水平，只开设一个班级的学校最少应配3名教师，以满足普通课程与艺术体育等科目教学的底线需求。如何在师资配置政策上为农村小规模学校开辟“绿色通道”满足其需求，应当成为下一步农村教育改革的重要方向。怎样更好地补充乡村教师？“自上而下”与“本土培育”相结合本刊记者：当前，各地的“乡村教师支持计划”地方性实施办法都在拓宽乡村教师的补充渠道上作出了许多努力。在您看来，如何才能保证这些措施真正起效？雷万鹏：关于补充乡村教师，我首先想强调一句——提高乡村教师的待遇，改善乡村教师的生存环境，这是第一位的。有了这一条，才有其他。然后我们再说乡村教师的补充机制。政策的执行环节充斥着各利益主体的持续博弈，政策执行主体等各种因素都有可能改变预设的政策效果，这通常被称为政策失真或政策的扭曲执行。以往，为改变农村学校师资结构不良、保障乏力的局面，中央和省级政府实施了“特岗计划”、“农村教师资助行动计划”等政策，持续不断地向农村学校补充师资。然而，经过一些政策执行主体对政策目标的解读与选择性执行，在少数地方出现了不利于小规模学校的师资配置格局。我们团队的田野调查发现，在“特岗计划”实施的头几年，一些“近水楼台先得月”的县城学校截留了大量的“特岗教师”。为缓解乡镇学校的师资供需矛盾，中央和省级教育管理部门发文，要求新补充师资必须首先配置到乡镇，不得在县城截留，这抑制了“特岗教师”分配过程中“先县城后农村”的做法，但依然无法改变师资配置时“先中学后小学、先乡镇后村庄”的顺序。在访谈中，有中心学校校长对我们指出：“无论是‘特岗教师’、‘资教生’，还是乡镇内的优质师资，都要优先配置到那些代表乡镇教育形象的学校以及布局调整后的接收校。”我希望上述情况能够引起有关部门的注意。本刊记者：您对农村小规模学校教师的补充机制有没有什么具体建议？雷万鹏：2011年9月起教育部开始试点建立“国标、省考、县聘、校用”的教师准入和管理制度，标志着中央和省级政府将全权负责基础教育师资供给。按理说，“国标”补充新教师明显优于村落中“就地取材”的师资补充模式。然而，自上而下“空降”的教师由于缺乏与农村学校天然的地缘与人脉联系，对农村儿童和农村学校往往“爱不起来”。少量补充到农村小规模学校的新教师更无法形成对自身工作的深度认同，他们的不断“逃离”致使农村小规模学校师资补充非但不能产生任何效力，反而使本已脆弱的农村小规模学校不得不承受师资频繁流失而导致的生存困境。因此，我建议构建“自上而下”与“本土培育”相结合的师资补充模式。在“自上而下”的师资供给中设立针对农村小规模学校的专门通道，如在“特岗计划”中单列农村小规模学校招聘类别，由省级政府将指标分解到县，由县级教育、人事部门面向本地大学毕业生为农村小规模学校招考“特岗教师”。同时，县级政府应该积极开拓“本地培育”教师补充途径，可采取两种办法。一是从农村应届高中毕业生中筛选符合条件者在师范院校定向培养，以培养其胜任多学科、小班化教学能力。二是从现有农村教师中公开招聘并给予更优厚待遇。考虑到教师职业认同的重要性，农村小规模学校教师中应有一定比例来自“本地”，小规模学校教师招考应主要面向学校所在地或邻近乡镇，同时规定教师入职后在小规模学校最少服务3年。怎样培训乡村教师才更到位？多给机会、关注全科教学本刊记者：《乡村教师支持计划（2015—2020年）》和各地的实施办法对全面提升乡村教师的能力素质作出了比较全面的部署。就执行层面来看，您比较关注什么问题？雷万鹏：《乡村教师支持计划（2015—2020年）》规定和各地的实施办法都提到，到2020年前，对全体乡村教师校长进行360学时的培训。的确，在职培训是提高教师专业化水平的重要途径。但是，已有的数据分析显示，分配给农村小规模学校教师的培训机会要少于非小规模学校。我们团队的田野调查也发现，乡镇中心学校主要将教师培训指标投放到中心小学或完全小学，教学点、村小等小规模学校往往成为“被遗忘的角落”。即使有培训指标下达到小规模学校，学校中的代课教师、老年教师也无法享有培训机会。更值得关注的是，农村小规模学校教师能参与的培训往往是“低端培训”。在近距离的观察中，我们发现：绝大部分农村小规模学校教师所参加的，只限于那些被认为“质量不那么高的”乡镇和县级培训。本刊记者：在您看来，制定怎样的教师培训政策才能在实践中取得更显著的效力？雷万鹏：《乡村教师支持计划（2015—2020年）》的提法特别好——“按照乡村教师的实际需求改进培训方式”。提高教师培训的有效性，必须从供给主导向需求本位转变。调查数据显示，农村小规模学校很多教师的任教科目都在3门至3门以上。多学科乃至全科教学对教师的专业知识、能力和专业伦理有着很高的要求。我建议在县级及以上培训，尤其是“国培计划”中单列“农村小规模学校教师培训计划”，使优质培训机会直达农村小规模学校。具体的培训课程要凸显实践取向特征，增加培训内容的乡土适应性，着力解决小规模学校多学科教学、小班化教学、复式教学中的实际问题，还要强化教师对教材的自主处理能力和校本课程的开发能力。(作者：张滢，系《中国民族教育》记者)《中国民族教育》2016年第3期
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