刘善槐等：以三大机制确保学前教育“免费”不“降质”

学前教育是基础教育的起点，是国民教育体系的重要组成部分。办好学前教育，实现幼有所育、幼有优育，是回应广大人民群众关切的重要民生工程，也是夯实基础教育根基、推进教育强国建设的基础性工程。

长期以来，党和国家高度重视学前教育普及普惠发展。一是研究制定系列政策，推动扩大普惠性学前教育资源供给。2011年以来，教育部连续开展四期学前教育行动计划；2020年2月，《县域学前教育普及普惠督导评估办法》发布，将普惠性幼儿园覆盖率纳入县级政府的考核指标。二是持续加大财政投入，支持学前教育普惠性资源扩容和保教质量提升。2023年，教育部首次明确提出公办园生均公用经费标准原则上应于2024年达到600元/年·人；中央财政设立学前教育发展资金，不断加大中央对地方教育转移支付力度，提升学前教育经费保障水平。2024年，全国教育事业发展统计公报数据显示，学前教育毛入园率为92%，其中普惠性幼儿园覆盖率达91.62%。

近年来，推进免费学前教育成为重要的政策议题。2024年11月，《中华人民共和国学前教育法》（简称《学前教育法》）明确提出“有条件的地方逐步推进实施免费学前教育”；今年1月，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》将“探索逐步扩大免费教育范围”纳入基础教育发展战略；3月，政府工作报告进一步强调“逐步推行免费学前教育”；7月，国务院常务会议部署逐步推行免费学前教育有关举措；8月，国务院办公厅印发《关于逐步推行免费学前教育的意见》（简称《意见》），提出从2025年秋季学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费，对在民办幼儿园就读的适龄儿童，参照当地同类型公办幼儿园免除水平，相应减免保育教育费。

逐步推行免费学前教育将惠及千家万户，对学前教育事业的长远向好发展具有重要意义：一方面，有助于降低家庭养育成本，提高生育意愿；另一方面，有助于提升学前教育普及普惠程度，促进教育公平。根据《学前教育法》，我国学前教育实行以政府投入为主、家庭合理负担、多渠道筹措经费的投入机制，家庭需要承担保育教育费、伙食费等，其中保育教育费占家庭学前教育总支出的比例较高。推行学前一年免保育教育费，是对当前学前教育政府—家庭成本分担机制的重新调整，以加大政府财政保障力度，减少家庭总支出，以降低家庭养育成本的方式支持生育，与国家优化生育政策的战略要求形成呼应，体现了教育政策对人口政策的支持作用。同时，该教育政策又将通过“收入效应”提升家长送孩子入园的意愿，降低经济困难家庭等弱势群体家庭学前儿童入园难度，进而提高学前教育的可及性和普惠性，缩小教育起点差距，促进教育全阶段公平。

为了落实好逐步推行免费学前教育这一政策，确保学前教育“免费”而不“降质”，应健全省内财政分担机制、资金监管机制和教育督导评估机制。

健全省内财政分担机制，保障地方“免得起”

《意见》规定，免保育教育费财政补助资金由中央财政与地方财政共同分担。这是在对家庭教育成本做减法的同时，对财政教育投入做加法。对于地方财政，尤其是县级财政而言，建立合理的省内多级财政分担机制是关键。

第一，科学核定免保育教育费生均财政补助标准。综合考虑公办幼儿园业务及管理活动开展所需的各项费用，综合考量各种因素，建立包含在园幼儿数、班级数、年级分布等变量的成本分类测算模型，准确核算办园总成本和分项目成本，确保成本核算科学合理。在此基础上，按照各项目成本分担结构和市场定价合理标准，分县（区）校准县级及以上人民政府及其教育、价格主管部门批准的公办幼儿园保育教育费生均实际收费水平，作为免除家庭保育教育费的基本参照，并分档确定各区县免保育教育费生均财政补助标准。

第二，构建积极差异化的省域内多级财政分担机制。我国学前教育发展水平不均衡、各地财政收入水平差异较大，按照地方财政能力和财政压力建立差异化的分担比例，是保障地方各级财政顺利推行免费学前教育的重要举措。应基于各地财政收入水平评估地方财政能力；基于各地免保育教育费生均财政补助标准、学前教育在园幼儿数，核算各县（区）免费补助资金的总体需求，作为衡量地方财政压力的重要依据。综合考量各县（区）财政能力和财政压力，按照财政能力越强、分担重心越低，财政压力越大、分担重心越高的基本原则，科学划定省域内各级财政的支出责任。具体而言，对于财政实力较强的县（区），可适当降低省级财政分担比例，引导市、县级财政承担更多支出责任；对于财政压力加大、经济基础薄弱的地区，应提高省级财政分担份额，通过省级“托底”保障机制降低县级财政分担压力。此外，对于已经建立省级以下财政事权和支出责任的省份，在既有责任划分的基础上应重点加大对资金筹措难度较大地区的转移支付力度，以调节各级财政的分担系数，确保各级财政补助资金的筹措效率。

第三，建立多级财政分担机制的动态调整制度。为确保财政补助资金的稳定性和可持续性，应结合地方经济社会发展水平定期调整分担比例，使财政分担机制与社会经济发展状况相适应。同时，建立对各级财政履行支出责任的积极反馈机制，将政策资金投入情况纳入地方财政考核指标体系，对财政投入水平高、效果好的地区予以奖励，将考核结果纳入次年对县级转移支付水平的重要依据，对投入不足、落实不力的地区予以问责。

强化补助资金监管机制，保障资金“落得下”

确保财政补助资金的精准到位和规范使用，是政策落地见效的关键。为此，应建立健全对免保育教育费财政补助资金的监管机制，动态监测资金使用管理全过程，加强多元主体协同治理，避免补助资金被截留、挤占或挪用，确保幼儿园能够及时足额获得补助资金以维持正常运转。

第一，优化数字化平台管理，强化资金使用管理全过程监测。依托预算管理一体化系统、地方自主开发的资金使用管理系统等数字化平台，构建从预算编制、拨付、使用到结算的全过程周期跟踪管理机制。在预算编制环节，应按照自下而上的填报方式汇总各县（区）资金需求，以幼儿园为最小申报单元，确保资金申报总额吻合实际需求；同时，为应对因幼儿园在园幼儿数变化过大等情况产生的资金缺口，应预留一定的预算空间。审核单位应当全面摸排幼儿园属性、在园幼儿数等预算指标数据，按照省定各县（区）幼儿园免保育教育费生均财政补助标准，严格审核申报单位的用款计划，杜绝虚报冒领等现象。在资金拨付环节，应提高资金“对口”核拨的精准性，探索建立统一的账户管理体系，精简资金流转和传导程序，及时足额将补助资金划转至幼儿园账户，并同步生成支付凭证，确保资金流向可追溯。在资金使用环节，应强化动态监测和预警功能，实时监控资金的拨付情况和支出情况，并对延迟拨付、不足额拨付、违规支出、冒领挪用、执行进度过慢等资金使用管理异常状况及时预警。在资金结算环节，应严格压实责任，按照资金使用规范、绩效目标、预算安排等对预算资金的执行情况进行合法性和合格性审核，对结算不合格的单位进行限期整改。

第二，加强多元主体协同治理，提高资金使用管理规范性。应按照原保育教育费的使用范围和支出规范研制出台财政补助资金的使用管理制度，明确细化资金的支出结构，建立资金使用负面清单，避免因资金使用管理问题影响惠民效果。为提高财政补助资金的使用管理规范性，应明确各主体责任分工，建立多主体协同的长效监督机制。行政主体层面，教育、财政部门应建立常态化的自查自纠和互督互查制度，定期入园开展资金使用检查和业务指导活动，确保补助资金使用全过程合规；审计部门应定期开展审计，重点审查评估资金使用的合法性、合规性和使用效益。利益主体层面，应创新社会监督方式，搭建财政补助资金阳光监管平台，强化资金使用管理信息面向特定群体、特定区域公开，并畅通信息反馈渠道。此外，可探索建立跨部门、跨层级、跨地区联合监督或交叉监督机制，规避本位执法易出现的监管盲区和“本地保护”风险，为政策落地提供刚性保障。

完善教育督导评估机制，保障资金“用得好”

实行学前一年免保育教育费是我国逐步推行免费学前教育的起点探索，应建立科学的教育督导评估机制，持续推动免费学前教育政策优化，促进政策利好充分释放，推动补助资金使用效益与学前教育质量同步提升。

第一，构建多维度、差异化的督导评估指标体系，提升督导评估科学性。指标体系的科学性是决定教育督导评估效果的关键，应深刻理解国家推动免费学前教育的政策要义，对标政策目标和学前教育发展的本体规律，以政策执行效率、资金使用效益、保教质量变化为主要维度，建构督导评估指标的系统性框架，并依据地方实际建立分级分类评估标准。其中，政策执行效率重点关注相关责任主体履责情况，聚焦地方政策研制出台、资金核拨与管理、配套机制保障等核心内容；资金使用效益重点关注财政补助资金对直接受益群体的积极影响和贡献，聚焦惠及面、家长满意度、入园率提升等核心内容，可通过构建生均经费绩效指数、家庭教育成本平衡指数等操作性指标予以量化；保教质量变化重点关注政策实施对幼儿园办园行为和保教质量的影响，聚焦教师队伍稳定、保育教育活动开展等核心内容，旨在有效防范教育质量降低等现象发生。

第二，创新智能化、动态化的督导评估方式，提升督导评估的时效性。突破以往教育督导评估的“事后”思维，整合数字化管理平台的监管和评估功能，建立常态化的智能督导评估机制，以智能化技术动态评估政策实效并生成反馈报告和建议。为确保评估结果的准确性，可建立人工校准制度，依据智能评估结果抽样选取部分地区予以复核。为确保评估的公正性，可建立相应的质量控制和过程监督制度，辅以线下考察等方式，确保评估结果可追溯、可解释。

第三，加强督导评估结果的分析、反馈与运用机制，提升督导评估效能。教育督导评估的主要功能在于推动政策持续完善，形成“以评促改、以评促优”的良性循环。为此，应建立对评估结果的深度分析与精准反馈制度，深入挖掘补助标准、覆盖范围、分担比例等对政策效果的影响机制，探索实行评估结果与政策优化、资金分配的关联制度。对于实施效果较好的地区，应当系统总结，树立典型扩大示范效应，并在后续的资金分配中予以奖励支持；对于实施效果不佳的地区，应依据责任主体分层建立整改清单，并纳入地方政府重点督办事项。为确保整改效果，应建立督导评估“回头看”制度，及时跟踪整改结果，提高政策优化效率。

本文系教育部财务司委托项目“学龄人口下降趋势下义务教育学校经费保障机制研究”、吉林省社会科学基金项目“适应人口变动的农村教师队伍结构优化研究”（项目编号：2023C87）的研究成果

（作者刘善槐系华南师范大学教育科学学院特聘教授；朱秀红系东北师范大学教育学部副教授）

《人民教育》2025年第17期