高等教育强国之本：法治化及其未来

摘 要：自1949年新中国成立以来，高等教育经历了产生与探索发展、恢复发展、高速发展和稳步发展与治理提升四个阶段，取得了一系列重大成就。这些成就的取得是建立在中国高等教育法治化基础之上的，通过坚持党的领导、坚持稳步推进、坚持依法治校、坚持深化改革和坚持完善法律体系，高等教育法治化成功推动了中国高等教育大国地位的建立。未来的中国高等教育强国之路，必须坚持法治化道路，这就要求必须坚持高等教育规律和法治建设规律的统一，必须坚持良法之治，必须坚持扎根中国，必须走向质量提升之路。

关键词：高等教育；发展阶段；法治化

自1949年新中国成立以来，中国高等教育取得了一系列重大成就。据数据统计，目前，中国高等教育的规模已经位居世界第一，高等教育在学总规模近4,000万人，高等教育毛入学率超过45%[1]，预测2019年将超过50%[2]，正式进入普及化阶段。在新时代背景下，世界政治经济形势面临政治多极化、全球化、社会信息化、文化多样化深入发展，全球治理体系和国际秩序变革加速推进，科技进步日新月异，教育国际化潮流日益凸显等挑战。[3]如何实现高等教育强国目标，在教育强国建设中面向新时代、赢得新时代，[4]已经成为新时代中国高等教育必须承担的使命。因此，在新中国成立70周年之际，总结中国高等教育发展过程中所取得的成就及其原因，推进中国高等教育强国建设，就显得极为必要。

中国高等教育的发展与高等教育法治化历程的暗合

新中国成立以来的高等教育发展，就是一部高等教育法治化的历史。高等教育领域法律规范的产生、发展、繁荣和中国高等教育自身的产生、发展、繁荣基本是同频共振的，中国高等教育法治历程的划分和中国高等教育发展阶段的划分也基本是相互印证的。

第一，产生与探索发展阶段（1949年—1977年）。中国高等教育界一般将1977年作为中国高等教育发展的一个重要节点，原因主要在于1977年时我国正式恢复高校统一招生考试制度。[5]在这一阶段早期，新中国高等教育对旧有的高等院校进行接收改造，依照苏联模式建构起中国的高等教育体系，后经过1958年“大跃进”，中国高等教育出现了高速扩张，直到1961年才进入了“调整、巩固、充实、提高”阶段。[6]遗憾的是，1966年开始直到1977年，中国的高等教育就进入了停滞破坏阶段。与之同时，高等教育的法治化也沿着这条路线演进，新中国正式成立前的《中国人民政治协商会议共同纲领》以及1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），为新中国成立初期的中国高等教育事业奠定了法治基础，提供了宪法保障。之后，在此基础上，我国先后颁布了《关于高等学校领导关系的决定》《关于实施高等学校课程改革的决定》《高等学校暂行规程》《关于改革学制的决定》《关于一九五三年全国高等学校院系调整的计划》等一系列法律法规，[7]有力地促进了中国高等教育的法治化。据数据显示：这一阶段，我国共颁布行政法规20项，部门规章27项，党内法规1项，为中国高等教育的法治化道路奠定了初步基础，也为我国高考恢复招生后高等教育法律法规的制定，积累了法治经验。

第二，恢复发展阶段（1978年—1998年）。这一阶段开始的标志性事件是1978年党的十一届三中全会和全国科学大会，高等教育的重要性再次凸显出来，高等教育进入快速的恢复发展阶段，高等教育规模不断扩大，体制机制改革不断推进。到1997年时，我国普通高校达1,022所，普通高校在校生340余万人，普通高校研究生接近20万人，教职工102万人，专职教师40万人，取得了令人瞩目的巨大成就。[8]同时，这一时期的巨大成就是在法治路径下开展的，又得到了高等教育法制的有力保障。这一时期，1982年《宪法》的通过为高等教育提供了根本依据，随之《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国职业教育法》相继出台，[9]高等教育主要涉及的领域初步实现了法治化，这也为1998年《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）的制定积累了丰富的经验。在这一时期，随着中国高等教育恢复发展，中国高等教育领域的法律法规大规模出台，初步形成了较为完整的高等教育法律体系。据不完全统计，这一时期，我国共颁布法律1项，行政法规29项，部门规章52项。在中国高等教育的恢复发展阶段，高等教育的法治化同样成就巨大，不仅是在立法领域，而且高等教育的执法、监督、普法等法制体系也渐次形成，迈出了法治化的坚实步伐。

第三，高速发展阶段（1999年—2009年）。这一阶段是高等教育的迅速扩张时期，标志性事件是1999年1月，国务院批转教育部制定《面向21世纪教育振兴行动计划》，明确提出到2010年高等教育毛入学率要达到15%，在这一行动计划的带动下，中国高等学校迅速扩大招生规模，高等教育的毛入学率在较短时期内就得到大幅提高，毛入学率在2002年就达到了15%。到2009年，全国共有普通高等学校和成人高等学校2,689所，各类高等教育总规模达到2,979万人，高等教育毛入学率达到24.2%。[10]从高等教育法治化进程来看，高等教育的迅速发展获得了高等教育法律法规的有力保障，其中，起点是1997年党的十五大明确提出依法治国基本方略，之后在1999年12月，教育部印发了《关于加强教育法制建设的意见》，提出教育领域必须按照依法治国基本方略的要求，进行深刻的观念更新与制度变革，加强法制建设，全面实行依法治教。根据1998年制定的《高等教育法》，高等教育领域的依法治教原则成为了高等教育发展的一个基本原则，高等教育领域的依法行政、法规制定、法规清理等活动进行得如火如荼。据不完全统计，这一时期，我国共颁布行政法规11项，部门规章1,748项，党内法规9项。随着中国高等教育的迅速大众化，接受高等教育渐渐成为人们的生活方式，高等教育所涉及的社会生活领域越来越多，这也就要求高等教育法律法规的建设要及时跟进，及时形成完善的高等教育法律体系。

第四，稳步发展与治理提升阶段（2010至今）。在中国高等教育高速发展的过程中，世界其他国家的高等教育已经开始向质量提升的转向。中国高等教育的质量意识也是在中国高等教育高速发展的过程中不断建立起来的。在高等教育领域，2009年开始的合格评估，目标所指正是高等教育的质量问题。在国家层面，高等教育走质量提升道路的标志性事件则是2010年7月29日教育部颁发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，提出到2020年高等教育毛入学率达40%的目标，强调提高人才培养质量、建立高校分类体系，实行分类管理，加快建设一流大学和一流学科。[11]这一阶段中，我国高等教育的规模虽然继续稳步扩大，但是，质量提升已经成为高等教育的核心任务，质量意识、质量革命、质量中国成为中国高等教育发展的核心命题。其原因主要在于2019年，中国高等教育毛入学率即将突破50%，正式进入普及化阶段，高等教育的内涵式发展已经成为时代所需，时不我待。同时，这一阶段中国高等教育法律法规建设方面也基本围绕着稳步发展和质量提升展开，2018年修订的《高等教育法》更是明确规定了“推进高等教育体制改革和高等教育教学改革，优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益”[12]。据不完全统计，我国共颁布法律4项，行政法规6项，部门规章500项，党内法规14项。其中，诸多法律法规涉及高等教育的质量提升和相关具体举措，尤其需要指出的是，党的十九大确定中国进入新时代后，中国高等教育强起来已经成为高等教育的时代主题，而做强中国高等教育，内涵式发展是必然方向，法治化则是基本保障。

中国高等教育法治化的基本经验

从以上的梳理中，我们可以看到，中国高等教育的法治化进程是和中国高等教育的发展相伴相随的，这也是新中国高等教育发展的基本经验。在这一过程中，我国高等教育的法治化取得了巨大成就，也积累了大量经验，这是需要我们予以总结，并在未来中国高等教育强国建设道路上所必须坚持的。中国高等教育成就的取得，是法治保障的结果，也需要法治来保障其持续性。经过总结，本文认为，中国高等教育的法治化建设经验包括如下几个方面：

第一，必须坚持党的领导。中国高等教育的成就是在党的领导下取得的，这既是新中国成立70年来我国高等教育快速发展的基本经验，也是中国高等教育法治化道路的基本经验。中国共产党对于中国高等教育的领导在新中国成立初期就被写入我国各项法律制度之中。之后，通过《宪法》《高等教育法》以及教育主管部门出台的一系列法律法规渐次明确。党的领导和依法治教是统一的，没有党的领导，就没有依法治教；没有依法治教，我国的高等教育也就不能真正地坚持党的领导。当前，高校所实行的党委领导下的校长负责制，正是对这一原则的深刻理解和具体体现，已经成为中国共产党对国家举办的普通高校领导的根本制度，是高校坚持社会主义办学方向的重要保证。[13]

第二，必须坚持稳步推进。新中国高等教育的四个阶段，每一段都充满着艰辛，每一段都有新的挑战，但同时，从历史的维度来看，每一段都有自己的成就和法治建设的经验。摸着石头过河，既曾是新中国国家宏观建设的方针，同时也指导了中国高等教育产生探索的历程。在70年的时间里，我国高等教育不断推陈出新，将高等教育的触角渐次延伸到社会生活的各个领域。高等教育的法治化建设也不断及时跟进，在基本法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规建设等方面探索前行，为高等教育完成各个阶段的时代使命保驾护航。中国特色社会主义建设没有现成的经验可循，中国的高等教育只能探索前行，走稳步前行之路，通过不断尝试，在实践中走出中国高等教育的强国之路，在实践中探索中国高等教育的法治之路。

第三，必须坚持依法治校。新中国高等教育的快速发展离不开法治的保障，而法治保障的根本则是依法治校。对于新中国高等教育来说，这是一条根本经验。在70年中国高等教育法治化的实践中，我们渐次脱离了政策治校的桎梏，走向了依法治校之路。这一条指导原则是新中国高等教育各个阶段不断努力、不断推进的重大成就，虽然它最终是通过2003年7月17日教育部印发的《关于加强依法治校工作的若干意见》予以落实的，但却是建立在之前高等教育的探索、恢复发展过程中所积累的经验之上的，并且在之后被不断强化，直到全面依法治国正式成为国家治理的基本战略。依法治校是我国高等教育曲折发展的基本经验，也是我国高等教育走向质量发展的必由之路和基本原则，是我国高等教育70年经验的提炼，是必须予以长期坚持的。

第四，必须坚持深化改革。发展是第一生产力，高等教育是发展的基本保障，高等教育的改革发展对于国家的发展起着奠基性作用。根基不牢，地动山摇。在中国迈入新时代的今天，中国高等教育的发展历程揭示出，要促进中国高等教育的发展，就必须不断深化高等教育改革，在管理体制、教育形态、教学结构、教育标准、教育技术、教育方法、教育评价和教育体系等建设方面不断完善，以深化改革促进发展，以发展助推改革。中国高等教育的法治化进程本身就是高等教育深化改革的具体表现，同时也从制度上为中国高等教育的持续深化改革提供了保障，这也是我们必须坚持的一项原则。

第五，必须坚持完善法律体系。法治化是中国高等教育发展的基本经验，法治化的一个重要标志就是法律体系的完善。从以上新中国高等教育发展的论述中，我们看到中国高等教育法律法规已经渐成体系，并在不断完善。进入新时代后，中国高等教育的发展面临着人民对于高等教育公平质量日益增长的需求和高等教育不平衡不充分发展之间的矛盾。高等教育的改革进入深水区，如何建设符合新时代需求的高等教育质量、教育公平、教育治理、教育结构以及国际交流，都是新时代赋予我国高等教育的时代新命题。要解决这些问题，就必须坚持完善中国特色社会主义高等教育法律体系，依据《宪法》，不断完善法律、行政法规和规章的法律体系，让我国高等教育不仅走向有法可依，而且还要做到依据良法、善法实现高等教育的善法之治、良法之治。

中国高等教育法治化的未来

中国高等教育的现代化历程，同时也是中国高等教育法治化的历程。中国未来的高等教育法治化建设，应在总结法治建设的经验基础上继续前行，积极适应时代所需，走中国特色的高等教育法治之路。

第一，必须坚持高等教育规律和法治建设规律的统一。事实证明，中国高等教育的发展必须有法治的保障，而高等教育法律体系必须反映高等教育发展和法治建设的基本规律。中国高等教育法律体系的建设，必须找准高等教育发展规律和法治建设规律的结合点，尊重高等教育发展规律和法治建设规律，精准发力，充分发挥高等教育法律法规的预测、规划与引导功能，为中国高等教育的发展保驾护航。

第二，必须坚持良法之治。法律的价值导向对于社会治理具有重要的引导作用，高等教育法律的价值导向对于中国高等教育的健康发展也起着根本性的引导作用。因此，中国高等教育法律体系的建构必须坚持法的基本价值导向，实现良法善治。具体来说，就是要结合中国国情，坚持高等教育的公平原则，坚持高等教育的效益原则，坚持高等教育的平等原则，坚持高等教育的人本原则。当前，我国高等教育改革的很多措施，如以学生为中心的高等教育改革，都是在这些基本价值导向下进行的，未来这也是我国高等教育发展必须坚持的原则。

第三，必须坚持扎根中国。中国高等教育的发展必须坚持扎根中国大地办大学，这就意味着，我国的高等教育要有国情意识，要在中国特色社会主义道路中发展中国高等教育。具体来说，坚持扎根中国，就必须坚持中国共产党对高等教育的全面领导，坚持社会主义办学方向，坚持为中国特色社会主义建设培养建设者和接班人。高等教育法治化发展要紧密围绕这一原则，持续不断完善体系，及时更新，依法保障党对中国高等教育的全面领导，依法保障中国高等教育的社会主义发展方向，依法保障中国特色社会主义建设者和接班人的培养，为中国高等教育强国建设提供完善的制度保障。 

第四，必须走向质量提升之路。在过去的70年里，通过努力，中国已经成功建设成为了高等教育大国。2019年，中国高等教育即将进入普及化阶段，中国高等教育的发展将面临转型，朝着高等教育强国的方向努力，一流大学和一流学科建设计划，“六卓越一拔尖”计划的出台都与高等教育的这个转向有关。因此，未来中国高等教育的法治建设也要围绕质量提升和内涵建设，出台细化的具体法律依据，从管理体制、教育形态、教学结构、教育标准、教育技术、教育方法、教育评价及教育体系等多个维度全面精细化，全面推进中国高等教育的内涵式发展。（作者：刘坤轮，单位：中国政法大学法学教育研究与评估中心）

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《北京教育》杂志