新中国成立70年高等教育治理变革：从管治走向善治

摘 要：新中国成立70年来，高等教育治理变革始终受到国家宏观政策和外部社会大背景的影响。新中国成立初期，我国高等教育具有强烈的“管治”色彩；20世纪90年代，高等教育出现市场化变革；2000年之后，高等教育领域开启了走向“善治”的变革。在权力多元化和权力社会化的社会背景下，我国高等教育治理体系和治理能力现代化政策目标的提出适逢其时。中国高等教育治理现代化在于中国特色与教育规律的有机结合，凸显权力分享和共治价值，形成高校自主、政府主导、社会参与的合作范式，形成一种多元共治的治理体系和运行机制。

关键词：高等教育；治理变革；政策选择；管治；善治；治理现代化高等教育治理是一个发展中的概念，它与高等教育发展的历史和现状密不可分。作为社会大系统的一个子系统，高等教育受政治、经济、科技、文化等方面的制约，并对政治、经济、科技、文化的发展起作用。影响高等教育治理的因素包括：高等教育的政策法规，政府如何管理高等教育，社会和市场力量如何参与大学治理等。

新中国成立70年高等教育治理变革的回顾

高等教育治理是高等教育发展到一定阶段的产物，实施高等教育治理需要一定的制度环境和社会基础。有高等教育必有管理，但不一定要有治理。高等教育实践中，治理问题和管理问题总是同时存在的，区别点是在什么规模和层次上以哪一种方式（管理还是治理）为主的问题。一般而言，高等教育发展的初级阶段首先要搞好管理，到了成熟阶段则要强调治理。

1.新中国高等教育管理体制的变迁

高等教育管理体制，是指对高等教育进行管理而设置的组织制度体系，主要包括高等教育组织机构的设置、组织机构间的隶属关系以及相互间职责、权限的划分。高等教育管理体制，从本质上讲，体现了一个国家在高等教育管理活动中的中央和地方政府、政府与高校以及高校各管理层次、管理单元的职责、权力和利益关系。

新中国成立后，我国高等教育宏观管理体制的变革大致经历了以下阶段：1949年—1958年，中央集中管理时期；1958年—1963年，地方管理时期，权力下放，高校由省级政府管理；1963年—1966年，实行统一领导分级管理；1966年—1976年，“文化大革命”混乱时期；1977年—1995年，确立了集中领导分级管理的体制； 1995年之后，权力分化和市场化变革时期；1995年7月，国务院办公厅转发了国家教委《关于深化高等教育领导体制改革的若干意见》，开始实行“两级管理，以省级统筹为主”的体制。1995年之后，高等教育管理权出现了省级政府分权的趋势，并在高校自主办学和社会力量资助方面取得很大的进展。

21世纪初，我国加紧建设世界一流大学和高水平研究型大学，不断深化高校内部管理体制改革，探索建立现代大学制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要改进政府的管理方式，保障高校的办学自主权，同时把完善大学内部治理结构、深化校内管理体制改革作为重要任务提出来。[1]此时，我国高等教育体制改革的重点之一是推动教育治理政策的开展，强化高校的自主，减少国家的管控，引进更多的市场力量，讲求绩效责任，并期待高校与社会有更多的合作和互动。 

2.新中国高等教育制度的探索与实践

新中国高等教育制度的探索与实践，走了一条曲折的道路。我国高等教育制度主要建立在三种模式的基础之上：一是西方国家的大学制度和大学理念；二是高等教育的“苏联模式”；三是由中国共产党人在革命战争环境下探索的高等教育模式。[2]这三种模式影响了新中国高等教育制度变革的进程。

第一，1949年—1966年，高等教育制度的初建时期

1949年9月，中国人民政治协商会议在北京举行，会议制定并通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，这是新中国成立初期我国最重要的国家政策，其中关于教育的条文为新中国教育确定了基本的发展方向。1949年12月，教育部召开了第一次全国教育工作会议。高等教育方面，1950年颁布了《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》。1951年10月，政务院颁布了《关于改革学制的决定》，对高等教育的结构和层次产生了很大影响。1954年，第一届全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法，很好地体现了社会主义原则和民主原则。1961年，教育部草拟了《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（简称《高教六十条》），总结了新中国成立以来教育工作正反两方面的经验。新中国成立初期，中国高等教育的发展以老解放区的教育经验为基础，吸收旧中国教育中有益的经验，学习苏联教育的先进经验，具有很强的混合色彩。但是，由于认识上的原因，高等教育管理存在重政策、轻法律的倾向。

第二，1966年—1976年，高等教育制度的破坏期

1966年，“文化大革命”爆发，法律法规失去了权威性，高等教育工作受到了毁灭性打击。直到1976年粉碎“四人帮”之后，教育界在“拨乱反正”的基础上，重新颁布了大中小学《工作条例》，恢复学校的教学秩序。

第三，1977年—1998年，高等教育制度的重建期

1977年5月，邓小平关于“尊重知识，尊重人才”的讲话迅速传开，在国内引起了巨大反响，这重新点燃了广大教育工作者心中的希望。1978年，党的十一届三中全会提出了加强社会主义民主和法制建设的任务。1980年颁布的《中华人民共和国学位条例》，是新中国成立以来由最高权力机关制定的第一部有关教育的法律。之后，国务院相继制定了《高等教育管理职责暂行规定》《普通高等学校设置暂行条例》等行政法规。1982年，新的《中华人民共和国宪法》的颁布，在我国法制建设具有里程碑的意义。1986年的《中华人民共和国义务教育法》，1993年的《中华人民共和国教师法》，为教育事业提供了法制保障。1995年的《中华人民共和国教育法》在法律上确立了教育的战略地位。1998年的《中华人民共和国高等教育法》标志着我国高等教育立法已取得重大进展，它为高等教育领域的依法治教提供了基本的法律依据。

第四，1999年—2019年，高等教育的治理变革

1999年之后，高等教育大众化的推进引发了大学制度与社会转型的矛盾，传统的管理方式等受到了严峻挑战。2000年之后，我国学者开始引进治理理论并对高等教育管理体制改革进行了探讨，其重点是探讨大学治理变革。与此一致的是，我国政府也在这一时期积极推动大学治理方面的改革实践，典型的改革事件有：北京大学2003年人事制度改革；武汉大学的政学分权；南方科技大学的整体创建；北京师范大学的治理结构创新。

2010年之后，我国高等教育改革出现了新动向，力图通过治理改革超越传统管理以解决高校行政化问题，培育大学精神，创新治理机制和提升高校活力。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的部署，2012年，教育部启动了我国高校的章程制定工作。大学章程是大学精神的集中体现，其使命在于提高大学的内生发展质量。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2014年，国家教育体制改革小组办公室正式批准了《清华大学综合改革方案》和《北京大学综合改革方案》，这是一种自下而上的改革。[3]这些治理变革有可能冲击到我国高校传统上的管理理念、管理体制和管理方式。

3.新中国高等教育事业的蓬勃发展

在我国，高等教育是最重要的公共事业之一，不仅为国家社会培养高级专门人才，而且肩负着强国兴邦的重任，寄托着国人的无限期盼。

新中国成立之初，我国只有205所高校,在校大学生不足12万人,高等教育规模小,形式单一,层次、科类、布局结构不合理,远不能适应国家建设以及经济社会发展的需要。[4]新中国成立后,党和政府高度重视高等教育,在办学实践中不断探索,积累经验,推动高等教育改革发展,成功地开创了崭新的中国高等教育事业,并卓有成效地推动着中国高等教育沿着社会主义的方向不断向前发展。

20世纪70年代，我国高等教育经过艰难曲折的发展迎来勃勃生机。改革开放的到来，国外先进的教育理念启发了国人的思想，多元的高等教育管理模式打开了国人的视野。最重要的是，高考的恢复使高等教育迈向了新的征程，数以亿计的青年学生通过高考改变了命运，同时，接受高等教育的人数不断攀升，他们用所学知识为社会主义现代化建设贡献了力量。

近二十年来，我国高等教育的发展呈稳步推进的状态。1998年，全国普通高校数量为1,022所，至2017年增长到2,631所。与此同时，高校学生在校人数也保持持续增长，1998年,普通高校本专科在校生人数和研究生在校人数分别为340.87万人和15.36万人，到2018年，这组数据分别增长到2,831.03万人和273.13万人。

新中国高等教育发展的70年中，中国经济社会发生了沧桑巨变。这70年中，高等教育的发展和进步既离不开政府的谋划，也离不开全体中国人的共同努力。中国近14亿人口教育需求的变迁，是高等教育进步最原始的推动力。而当前中国的知识密度和知识资本正在崛起，在全世界范围内，没有任何一个国家，拥有如此大规模接受高等教育的人群。高等教育人群的创新力量一旦被激发，中国的经济又将再次迎来巨变。

新中国高等教育治理变革的前瞻

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。中央政府明确将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到国家战略的高度。在党和国家的号召下，我国高等教育治理变革由此踏上了新的征程。

1.从管理到治理：高等教育治理的转型变革

以治理代替管理，从控制走向协调，是国际趋势，也是中国高等教育变革的趋势。2013年，党的十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到国家战略的高度。长期以来，我国高等教育的话语体系中出现的大多是“管理”二字，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》突出“治理”二字，而且强调治理体系、治理能力要实现现代化，这标志着党在治国方略和执政理念上实现了新的突破。加快推进高等教育治理体系和治理能力现代化成为这一时期我国高等教育管理体制改革的重点任务。

在从管理向治理转变、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的大背景下，实现教育治理体系和治理能力的现代化已成为我国当前一个紧迫而现实的任务。[5] 中国特色高等教育治理体系和治理能力现代化的提出，预示着在新的时代背景下我国高等教育管理体制的改革方向，这是一项与时俱进的变革。 

2.两项关键任务：高等教育治理体系现代化与治理能力现代化

高等教育治理现代化表征着一种秩序而自由的教育状态，是中国高等教育治理变革的核心目标所在。高等教育治理现代化包括两个主要方面：高等教育治理体系现代化和高等教育治理能力现代化。

第一，高等教育治理体系现代化

高等教育治理的关键就是“权力”的合理配置与运行，目标是构建高等教育治理体系，并促进高等教育治理能力现代化。有无现代化的高等教育治理体系和治理能力，事关创新型国家和人力资源强国能否建成，事关中华民族伟大复兴的中国梦能否实现。

高等教育治理体系是由高等教育、治理、体系三个语素共同组成，因此具有三个方面的含义。高等教育是指最高层次的教育，包括教育活动、教育体制、教育机制和教育观念；治理指的是相关主体通过一定的规则和程序对利益相关者各方进行调解的一种过程；体系是由事物或现象各要素所组成的结构系统。高等教育治理体系具有十分丰富的内涵，包括由谁治理（政府、高校和社会），治理什么（协调政府、高校、社会的关系，协调教育活动、教育体制、教育机制和教育观念的关系），以及如何治理（治理依据、治理原则、治理程序、治理过程和治理结果）三大基本要素及其十二个子要素组成的结构系统。

高等教育是一个复杂的系统，由于其内外部关系的复杂性决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性，因此高等教育治理体系可分为许多层面。高等教育治理体系现代化，主要包括“高等教育理念、高等教育管理体制、高校办学模式和高等教育的评价机制等四个方面的现代化”，以此形成高等教育的“先进理念指引、政府宏观管理、社会广泛参与、高校自主办学”的格局。[6]当前，我国高等教育正面临着这样一种制度变迁，即高校由单一强制的行政权力主导逐渐转变为遵循学术内在逻辑，实现高校真正依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多元治理结构体系。

第二，高等教育治理能力现代化

合理配置高等教育治理体系中的权力，规范高校权力运行，实现不同权力之间的平衡与制约，构建和完善大学治理结构是新时期我国高等教育改革的重要方向。大众对高等教育治理有一个基本预期，那就是权力分享和共同治理。 

高等教育治理能力现代化建设，是当前中国高等教育的一个政策选择。在实施这项政策之前，需要立足我国高等教育体制改革的实际，对高等教育治理进行宏观和微观层面的制度设计。我国高等教育管理的经验和问题是治理变革的基本出发点，科学、合理、高效的高等教育治理体系及治理能力现代化是治理变革的目标。治理变革之所以在高等教育领域得以展开，一个重要原因在于高等教育参与主体的多元化趋势及其导致的利益博弈。高等教育治理变革的关键是如何处理好高等教育内外各主体的权责关系，处理好大学决策者与执行者之间的关系，处理大学行政人员、教师和学生三者之间的关系。

高等教育治理变革的战略思考

高等教育是一个复杂系统，与外部更加复杂的环境存在着千丝万缕的联系。由于历史、文化和制度方面的原因，当前我国高等教育的发展事实上存在多重困境，需要对高等教育治理变革进行战略思考。

1.中国高等教育治理变革的典型特征

新中国高等教育发展史是一部国家政策主导下的治理变迁史，高等教育治理有典型的“中国特征”：高等教育治理与国家政治经济体制及其变革密切相关；国家政治、经济与社会的发展变化影响中国高等教育政策变革，而高等教育政策变革又主导大学内部治理变革。

在党和国家的领导和关怀下，新中国高等教育实行了教育方针、教学计划、课程体系和管理体制等方面的一系列改革，其内容和结果体现出四个基本特点：一是高等教育面向工农大众。这是新中国成立初期发展高等教育事业的基本政策，也是中国追求高等教育大众化发展目标的最早起步。二是高等教育与生产劳动相结合。为贯彻这一基本方针，高校在教学制度、教学计划、教学内容、教学方法和教学组织形式等方面进行了一系列改革。三是思想政治教育是高校教育的首要任务。近年来，高校有加强思想政治教育的趋势。四是高等教育工作必须坚持党的领导。我国高等教育改革在处理高等教育管理问题时，特别注重发挥中国共产党对高等教育工作的领导作用。一般认为，高等教育治理包括两个层面：政府如何管理大学，即大学的他治（高等教育宏观治理）；大学如何自我管理，即大学的自治（高等教育微观治理）。高等教育宏观治理和微观治理是相互渗透的，一起影响着高等教育治理的进展与成效。

2.高等教育治理变革的战略目标

党的十八届四中全会以依法治国为主题，通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，旗帜鲜明地提出了我国全面深化改革的整体布局和顶层设计的战略目标。高等教育在国家发展中居于重要的战略地位，高等教育的治理方式和水平，直接影响全面推进依法治国的进程。我国要以法治思维为指引，以法治方式为路径，深入推进高等教育综合改革。

高等教育治理体系及其现代化建设是我国现时期教育综合改革的目标所在，也是我们的责任所在。高等教育体制改革的核心是实现从传统到现代的转变，建立现代大学制度，理顺各种关系，使政令畅通，确保教育管理的有效性，提升高等教育的质量。

高等教育治理的终极目标是“良法善治”，依法治教的前提是有法可依，且所依之法为良法。在高等教育治理体系构建的宏观背景下，高等教育“良法善治”正好契合现代大学的精神追求与制度规范，将高等教育治理纳入法治范式，成为我国高等教育改革所面临的现实课题。高等教育的“良法善治”象征着一种良好的教育秩序，注重在广泛的集体意识之上形成一致的规范标准，这些规范标准能为高校自主权的实现和学术自由的确认提供法律保障，走向秩序而自由的现代大学。

3.高等教育治理变革的路径选择

我国高等教育已初步具备治理的社会基础，多元权力主体并存的社会关系网络基本形成，民主、协商和合作价值日益凸显。因此，可在高等教育政策的框架范围内探索高等教育治理的可行途径。

第一，理念先行，高等教育走向“良法善治”

高等教育治理是为有效实现高等教育的功能和目标而进行的制度安排，是构建学术秩序的政策和法律行为。高等教育治理的本意是要增强高等教育的制度有效性，构建一种学术秩序，并具有彰显大学精神、保障学术自由、防御权力侵蚀的功能。

高等教育治理的现代化离不开传统管理观念的现代化。高等教育治理变革的价值取向：权力分享，共同治理。现代大学治理的内在逻辑是学术自由，外在表现为大学自主。现代大学是边界相对确定的学术组织，具有内在的规定性。大学具有任何“自组织”所必具的自调性、自律性特征。政府应在尊重大学自主性的基础上，借助法律监督、信息指导等相对宽松的方式对其进行宏观调控，努力做到无为而无不为。大学则应在坚持自主办学的基础上，通过制定章程以明确各主体的责权利，努力做到有所为有所不为。

第二，“良法”建设：高等教育的制度保障

高等教育治理离不开法治，以法治教是“善治”的基础与前提。我国高等教育治理现代化和现代大学制度建设需要以法律为基础，重理高等教育的法理空间，重建各类权力主体的边界。一是高等教育的有法可依。在高等教育治理变革中，高校所依的“法”总体上分为两类：一类是宏观的教育法规；另一类是微观的大学章程。高校可在现有法律政策环境下，自主地寻求制度变革的空间和路径，在宪法和法律规范的范围内自主决策和管理，独立行使其办学目标、专业设置、课程设置和人员聘用、资金使用等方面的决策权，成为真正独立的法人实体。二是高等教育的法制完善。高等教育的法制完善，必须通过高等教育立法，明确高校的法律地位，明确高校与政府、社会、市场、教师、学生的法律关系，合理配置不同主体的权力，廓清相关主体所享有的权力和权利的边界，通过章程科学地划分和确定高校内部成员的责任权利。

现代大学制度建设的要旨是通过一整套完备的制度来保障学术权力，建立良性互动的大学治理结构。丘成桐有言：“公平的评审制度要是能建成功，什么学术问题都能够解决。”去官化意识的学术评审制度建设，在我国高等教育制度建设中尤为重要。

第三，“善治”图景：高等教育的不懈追求

高等教育的“善治”是中国高等教育发展的蓝图与愿景。前方的路已经清晰可见，政府作为我国高等教育变革的主导力量，应充分发挥“元治理”的作用，运用政策法律杠杆，整合市场取向的大学自主，重塑大学和政府的角色定位，重构大学与政府、市场、社会的关系，重理高等教育的价值空间，回归大学精神，用知识共同体标准来重塑大学价值，进而使合作、共治、平衡成为高等教育治理的价值选择，并据此作出具体的制度安排。

高等教育治理改革的关键是理顺各种关系，使政令执行渠道畅通，确保教育管理的有效性。当前，我国高等教育治理改革的首要任务是将大学从行政权力和市场权力中解放出来，以释放大学的学术潜能。学术自由和大学自治是高等教育的灵魂所在，具有原生性的力量。大学及其学者的学术自由需要借助国家权力来维护其正当性，重建大学与政府的边界。我国政府已经启动了高等教育治理改革的车轮，相关法律也已经确认了高校的办学自主权，政府有责任将治理改革进行到底，所以，政府应该通过制度契约，建立规则或章程，理顺高校内外部权力关系，建立科学合理的治理结构，从而实现真正的大学治理。我们坚信，错误和弊病一旦得到纠正，大学的理想就会显示出其内在的巨大力量，奔向高等教育的“良法善治”。

走向秩序而自由的现代大学

治理现代化是一项意义深远的制度变革，宏观上能有效推动高等教育的发展，微观上能改善高校管理过程。高等教育治理现代化不是中国已有的现实，而是当代中国人共同期盼的理想状态。高等教育治理的中国之路是走向秩序与自由的现代大学。

我国高等教育治理变革需要信念体系的支撑，需要进行范式转换，由国家本位的权力配置范式向政府、市场和高校之间权力分享和共治范式的转化。我国高等教育的革新图治，有赖于教育行政的权责平衡和学术权力的制度保障，有赖于学术道德的文化建设和学术规范的制度建设。一是高校与政府之间的权责平衡。高等教育系统的权责平衡强调的是权力与责任的统一。高校与政府是教育行政关系的两个主体，两者的合作与协调，是教育行政发展的根本动力。教育行政机关和高校的权责对等，需要法律的确认，并形成一种显性政策。二是学术权力的保障与维护。学术权力的保障，不仅有赖于法律保障，而且还有赖于大学的制度革新。三是学术规范的制度建设。对于高等教育学术失范和学术腐败的治理，可分为两个方面：学者自律和去官化意识的学术评审制度建设。学者自律属于学术道德层面，反映的是高校教师的内在修养；去官化意识的学术评审制度建设，则是我国高等教育治理变革的关键环节，是高校与政府共同的任务。

展望未来，我国高等教育治理改革既要保持国际视野，又要展开地方行动，并将两者有机结合，使得高等教育发展的国际化和本土化并行不悖。高等教育是社会系统中的一个复杂系统，高等教育治理改革的关键，并不完全取决于高等教育本身，而是取决于整个社会的改革，特别是政治体制的改革。西方国家高等教育改革的经验有：继续保持大学的自主性、独立性的责任体制，同时加强和确立大学自由、自律和自立的机制和组织体制，实行大学自主与严格尽责相结合的管理原则。西方国家的成功经验为我国高等教育治理改革提供了有益的借鉴。我国高等教育治理变革的指导思想：整体推进和重点突破相促进，制度设计和实践探索相结合，治理变革与社会文化相契合，同时要在法治的基础上正确处理国家与社会、政府与市场、中央与地方、政府行政与公众参与、经济效率与社会公平等多种关系。我国高等教育需要形成新的发展战略和目标模式，需要继续推进以体制为中心的治理变革，藉此推动我国高等教育走向协同共治。（作者：左崇良，单位：衡阳师范学院教育科学学院）

本文系中国博士后科学基金第59批面上资助项目“治理现代化视域中高等教育的分权与共治”（资助编号：2016M590593）阶段性成果

参考文献：

[1]中华人民共和国教育部.《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》[EB/OL].（2010-07-29）[2019-07-01].http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/info_list/201407/xxgk_171904.html. 

[2]张应强.新中国大学制度建设的艰难选择[J].清华大学教育研究， 2012,33（6）：25-35.

[3]劳凯声.创新治理机制、尊重学术自由与高等学校改革[J].教育研究，2015,36（10）：10-17.

[4]郭锋.新中国高等教育管理实践五十年[J].国家高级教育行政学院学报，1999（5）：9-12.

[5]瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系 推进治理能力现代化[J].中国高教研究，2014（1）：1-4.

[6]汪明义.高等教育治理体系和治理能力现代化的思考[N].四川日报，2014-06-25(6).

《北京教育》杂志