教育强国建设的主题、任务、动力和战略支撑

教育是强国建设、民族复兴的基石。习近平总书记在2024年全国教育大会上向全党全社会发出了加快建设教育强国的动员令，科学擘画教育强国宏伟蓝图。2025年1月，中共中央、国务院印发《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（简称《纲要》），系统规划了教育强国建设的目标任务和战略举措。学习贯彻落实《纲要》精神，加快推进教育强国建设，必须牢牢把握教育强国建设的主题、任务、动力和战略支撑。

一、加快教育高质量发展是教育强国建设的战略主题

党的二十大报告提出：高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。高质量发展不只是一个经济要求，而是对经济社会发展方方面面的总要求。[1] 教育在推动我国高质量发展中发挥着基础性、先导性和全局性作用，为高质量发展提供坚实的人才保障和智力支持。2020年，党的十九届五中全会作出了“建设高质量教育体系”、到2035年“建成教育强国”的重大决策，[2] 我国教育进入高质量发展新阶段。加快教育高质量发展是教育强国建设的战略主题。整个《纲要》的谋篇布局，无论从总体要求、工作要求、工作目标还是改革举措，都是围绕推动教育高质量发展展开的。

服务和支撑强国建设、民族复兴是教育强国建设的战略目标。习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调，要把服务高质量发展作为建设教育强国的重要任务。我国教育进入高质量发展新阶段，标志着教育发展从规模扩张转向质量提升、从外延发展转向内涵发展，其核心是全面提升教育质量，满足人民群众对优质教育的需求，支撑国家经济社会高质量发展。《纲要》在总体要求部分强调：扎根中国大地办教育，加快建设高质量教育体系，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，加快建设具有强大思政引领力、人才竞争力、科技支撑力、民生保障力、社会协同力、国际影响力的中国特色社会主义教育强国，为建设社会主义现代化强国、全面推进中华民族伟大复兴提供有力支撑。

建设高质量教育体系是教育强国建设的战略重心。要坚持把高质量发展作为各级各类教育的生命线，更好地回应教育自身变革要求以及更好地服务国家战略和经济社会发展需求。

《纲要》明确了高质量教育体系由“八大体系”组成，要求全面构建固本铸魂的思想政治教育体系、公平优质的基础教育体系、自强卓越的高等教育体系、产教融合的职业教育体系、泛在可及的终身教育体系、创新牵引的科技支撑体系、素质精良的教师队伍体系、开放互鉴的国际合作体系，实现教育由大到强的系统跃升。

为人民群众提供优质教育是教育强国建设的战略举措。教育强国建设的主题是高质量发展，这一主题贯穿教育的各个方面，体现了教育发展的时代要求和社会需求。各级各类教育都要致力于不断扩大优质教育资源的供给。关于基础教育，要求办强办优基础教育，夯实全面提升国民素质战略基点，深入实施基础教育扩优提质工程。关于职业教育，要求提升职业学校关键办学能力，优化实施高水平高等职业学校和专业建设计划，建设一批办学特色鲜明的高水平职业本科学校，加快推动职业学校办学条件全面达标。关于高等教育，要求有序扩大优质本科教育招生规模，等等。

二、深入推进教育结构调整是教育强国建设的战略任务

教育结构是指构成教育总体系的各个部分的比例关系及其结合形式，[3] 既包括教育活动的内部结构，也包括社会中各种教育活动的构成。教育结构与教育质量是相互依存、相互促进的关系。优化教育结构是提升教育质量的关键路径之一。一个丰富、多样、和谐、包容的教育结构，才能增强教育与人的发展、经济社会发展的适配度。通过教育结构调整，提升教育的整体质量和效益，实现从教育大国向教育强国的转变，是教育强国建设的战略任务。

教育是一种社会现象。法国人类学家列维·斯特劳斯认为，社会结构可以分为表层结构和深层结构。表层结构是人们能够直接观察到的社会现象和行为模式，而深层结构则是隐藏在这些现象背后的、无意识的、普遍的思维模式。[4] 习近平总书记在2024年全国教育大会上的重要讲话，特别强调建设教育强国是一项复杂的系统工程，要坚持和运用系统观念，正确处理支撑国家战略和满足民生需求、知识学习和全面发展、培养人才和满足社会需要、规范有序和激发活力、扎根中国大地和借鉴国际经验等重大关系，为加快教育强国建设提供了方法论指导。几个重大关系的阐述正是体现了对教育深层结构的深刻把握。

优化教育结构需要考虑社会人才培养需求、教育资源配置以及教育活力的激发。《纲要》在工作目标中明确提出：“教育布局结构与经济社会和人口高质量发展需求更加契合”“教育服务国家战略能力显著跃升”。教育结构优化不仅是提升教育质量、促进社会公平的重要手段，也是服务国家战略、推动社会全面发展的关键路径。充分发挥和强化教育、科技、人才对强国建设、民族复兴的基础性、战略性支撑作用，促进教育、科技和人才强国建设必须与经济社会发展需求相适应，这是调整、优化教育结构的深层逻辑。

构建公平优质的基础教育体系，提高基本公共教育服务质量和水平，是办好人民满意的教育的必然要求。围绕促进教育公平，回应人民群众从“有学上”到“上好学”的迫切需求，《纲要》提出：一是稳步增加公办幼儿园学位供给，落实和完善普惠性民办幼儿园扶持政策。支持有条件的幼儿园招收2至3岁幼儿。二是推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，深入开展县域义务教育优质均衡督导评估，有序推进市域义务教育优质均衡发展。三是大力推进高中阶段教育结构的战略性调整，要求统筹推进市域内高中阶段学校多样化发展，加快扩大普通高中教育资源供给。探索设立一批以科学教育为特色的普通高中，办好综合高中。深入实施县域普通高中振兴计划。

教育要服务和支撑经济社会发展，就必须与经济、产业、社会、人口结构等相匹配，实现教育系统内部与外部的协调发展。《纲要》围绕促进教育与经济社会协调发展，提出要加快优化调整职业教育和高等教育结构。关于职业教育结构调整，总体上《纲要》要求优化与区域发展相协调、与产业布局相衔接的职业教育布局，推动有条件的地区将高等职业教育资源下沉到市县。发展模式上，要求推行职普融通职业教育办学新模式，强调推动中等职业教育与普通高中教育融合发展，鼓励应用型本科学校举办职业技术学院或开设职业技术专业。办学层次上，要求加强优质中等职业学校与高等职业学校衔接培养，稳步扩大职业本科学校数量和招生规模，等等。关于高等教育结构调整，《纲要》明确要求“优化高等教育布局”，统筹中央部门所属高校和地方高校发展，对高等教育结构调整作出重大安排：一是优化中央高校布局。缩小我国东中西部经济社会发展差距，推进和支撑我国经济发展大循环，必须强化对中西部地区经济社会发展的高水平教育、科技和人才支撑。二是优化高等教育类型布局。《纲要》提出：加大高水平研究型大学建设力度，加快推进地方高校应用型转型。加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科，实施一流学科培优行动。三是优化高等教育层次布局。与国外发达国家相比，我国高等教育结构的重心偏低，高职为主的专科教育与应用型本科为主的本科教育占据了人才培养的主体部分，研究生教育在高等教育中占比只有10%左右。对比世界教育强国，专科层次和研究生层次大约各占20%（经济合作与发展组织OECD国家研究生教育占比为24.8%，欧盟国家高达32.2%），本科层次占60%。[5] 对此《纲要》提出：有序扩大优质本科教育招生规模，扩大研究生培养规模，稳步提高博士研究生占比，大力发展专业学位研究生教育。

围绕促进人的全面发展和终身学习，《纲要》着力调整教育的微观结构和宏观结构。从微观教育结构看，《纲要》提出健全德智体美劳全面培养体系，加快补齐体育、美育、劳动教育短板。从宏观教育结构看，《纲要》要求提升终身学习公共服务水平，构建以资历框架为基础、以学分银行为平台、以学习成果认证为重点的终身学习制度。这不仅有助于促进人的全面发展，也有助于提升社会整体人力资本水平。

围绕提升教育国际化和教育对外开放，《纲要》提出提升全球人才培养和集聚能力，改革国家公派出国留学体制机制，加强“留学中国”品牌和能力建设，提升高等教育海外办学能力，高质量推进国际产学研合作，积极参与开放科学国际合作，等等。

三、深化教育体制机制改革是教育强国建设的根本动力

马克思主义唯物辩证法认为，稳定和谐与矛盾冲突是事物存在和发展的普遍形态，也是普遍规律。[6]教育强国建设是在规范有序和充满活力的张力中展开的。

推动教育强国建设的根本动力是全面深化改革。加快教育体制机制改革既是推进教育强国建设的动力源泉，也是教育强国建设的主要目标。《纲要》提出到2035年，我们建成的教育强国“关键领域改革取得实质性进展”，“党对教育事业全面领导的制度体系和工作机制系统完备”。《纲要》围绕推进教育体制机制改革，作出一系列战略部署。

加强党对教育强国建设的全面领导。习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调：我们要建设的教育强国，是中国特色社会主义教育强国，必须以坚持党对教育事业的全面领导为根本保证。《纲要》提出，建设教育强国，必须完善党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制；要求全面推进各级各类学校党的建设，牢牢掌握党对学校意识形态工作领导权，维护教育系统政治安全与和谐稳定；要求充分发挥中央教育工作领导小组统筹协调、整体推进、督促落实作用，加强教育强国建设的监测评价；要求各级党委和政府要切实扛起教育强国建设的政治责任，把推进教育强国建设纳入重要议事日程，结合实际抓好纲要的贯彻落实。

深化基础教育资源配置和管理体制改革。基础教育是教育强国建设的基点。《纲要》围绕建设公平优质的基础教育体系，系统规划部署基础教育体制机制改革。立德树人方面，《纲要》提出拓展实践育人和网络育人空间和阵地。统筹推动价值引领、实践体验、环境营造，探索课上课下协同、校内校外一体、线上线下融合的育人机制；教育资源配置方面，《纲要》提出健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制；促进优质均衡发展方面，《纲要》提出推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化。加强义务教育学校标准化建设，逐步缩小城乡、区域、校际、群体差距。促进学校优秀领导人员和骨干教师区域内统筹调配、交流轮岗。有序推进小班化教学；管理体制方面，《纲要》提出建立“市县结合”的基础教育管理体制。

深化高等教育体制机制改革。高等教育是教育强国建设的龙头。习近平总书记强调，党和国家事业正处在一个关键时期，我们对高等教育的需要比以往任何时候都更加迫切，对科学知识和卓越人才的渴求比以往任何时候都更加强烈。[7] 推进高等教育体制机制改革，是全面提高人才自主培养能力、全面提高科技自立自强的关键一招。《纲要》提出，分类推进高校改革发展；自主科学确定“双一流”标准；建立科技发展、国家战略需求牵引的学科设置调整机制和人才培养模式；完善拔尖创新人才发现和培养机制，在战略急需和新兴领域，探索国家拔尖创新人才培养新模式；构建教育科技人才一体统筹推进机制；等等。

提升依法治教和管理水平。教育治理体系和治理能力现代化，既是推进教育强国建设的重要路径，也是建成教育强国的显著标志。《纲要》提出，健全教育法律法规规章，研究编纂教育法典。完善学校管理体系，健全学校章程实施保障机制，落实学校办学自主权。完善督政、督学、评估监测教育督导体系，健全国家、省、市、县教育督导机构。

深化考试评价改革。有什么样的评价，就有什么样的教育。因此各级党委和政府要树立正确政绩观，树立科学的教育评价导向，防止和纠正“分数至上”等偏差。《纲要》指出，有序推进中考改革，加快扩大优质高中招生指标到校，开展均衡派位招生试点；深化职教高考改革，加强优质中等职业学校与高等职业学校衔接培养。加强教考衔接，优化职教高考内容和形式；深化高考综合改革，构建引导学生德智体美劳全面发展的考试或考核内容体系，重点强化学生关键能力、学科素养和思维品质考查。

促进人工智能助力教育变革。教育数字化是我国开辟教育发展新赛道、塑造教育发展新优势的重要突破口。《纲要》指出，要面向数字经济和未来产业发展，加强课程体系改革，优化学科专业设置。制定完善师生数字素养标准，深化人工智能助推教师队伍建设。打造人工智能教育大模型。建设云端学校等。建立基于大数据和人工智能支持的教育评价和科学决策制度。

深化教师管理体制改革。建设教育强国，教师是第一资源。建设高素质专业化教师队伍，筑牢教育强国根基，要求优化教师管理和资源配置，完善国家教师资格制度和教师招聘制度，优化各级各类学校师生配比，统筹做好寄宿制学校、公办幼儿园教职工编制配备，优化中小学教师“县管校聘”管理机制，深化教师考核评价制度改革，优化教师岗位结构比例。

四、健全教育战略性投入机制是教育强国建设的根本支撑

世界强国无一不是教育强国，教育强国无一不是教育投入强国。教育投入是推动教育发展和科技创新的根本保障。根据OECD的《2010年教育概览》（《Education at a Glance 2010》）报告，教育投入水平与教育质量密切相关。教育投入是推动经济增长的重要因素。世界银行的相关研究表明，劳动力人口受教育时间每增加1年，国内生产总值就会增加9%。通过比对不同经济发展水平国家的教育投资比例可以发现，高收入国家财政性教育经费占GDP的比例要显著高于中等收入国家。[8] 教育投入占GDP的比例是衡量教育投入水平的重要指标。根据OECD和世界银行的数据，全球教育投入占GDP的平均水平约为4.3%。美国、加拿大、英国、法国、德国、芬兰、西班牙、以色列、澳大利亚、日本、韩国、新加坡等12个国家财政性教育经费占GDP比例的均值为4.94%，其中法国、德国国内教育支出占GDP的比重保持在6.5%左右。我国与之相比仍有较大差距，且主要差在小学、初中公共财政预算教育经费和研发开支总额占GDP的比重上。[9]

改革开放以来，党和国家高度重视教育事业发展，始终把教育作为优先发展事业。1993年，《中国教育改革和发展纲要》首次提出国家财政性教育经费投入占GDP比例要达到4%的目标，这一目标在2012年首次达成，并已经连续12年保持在4%以上。2020年，我国国家财政性教育经费占GDP比例为4.22%，已接近全球范围内中等偏上收入国家的平均水平。[10] 习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时指出：各级党委和政府要始终心怀“国之大者”，坚持教育优先发展，在组织领导、发展规划、资源保障、经费投入上加大力度。《纲要》明确提出：健全教育战略性投入机制。这是确保教育优先发展战略地位、加快教育强国建设的根本支撑。

围绕健全教育战略性投入机制，《纲要》提出各级政府要加大财政投入力度，建立预算拨款和绩效激励约束机制，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例高于4%。《纲要》强调继续做到“两个只增不减”，这是“底线要求”和“制度标准”；而对国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例的要求从过去“一般不低于4%”到“高于4%”，则为国家进一步加大教育投入打开了战略空间，充分体现了党中央对教育强国建设的高度重视，是健全教育战略性投入机制的重大创新，为从社会主义现代化强国建设全局上落实教育优先发展战略地位提供了根本制度保障。教育不简单是消费事业，它虽然是花钱的，但更是投资，而且是最具战略意义的投资。[11] 从我国达到国家财政性教育经费占国民生产总值的比例4%这一目标的10年历程看，我国不断完善教育投入同GDP同步增长机制，实现了从超前增长到递减增长，再到当前拟进入同步增长阶段。研究表明，发达国家已于20世纪八九十年代进入了同步增长阶段，[12] 也就是说，我国财政性教育经费占国民生产总值的比例要与GDP增长速度同步。

优化教育投入结构对劳动生产率的提升有显著作用，偏向高等教育的教育投入结构对经济增长质量的提升更为显著。[13] 加大对高等教育和职业教育的投入，是提升我国劳动生产率的关键。《纲要》提出，逐步提高预算内投资用于教育的比重。优化完善教育领域相关转移支付。完善各级各类教育预算拨款制度，合理确定并适时提高相关拨款标准和投入水平。加大产业、财政、金融、就业等政策支持，新增教育经费加大对职业教育支持。

保障教育强国建设，不仅要增加财政性教育投入，也要加大社会投入力度。因此要拓宽经费筹措渠道，健全教育成本合理分担机制。《纲要》提出，搭建高校、企业、社会深度融合的协同育人经费筹措合作机制。发挥各级教育基金会作用，引导规范社会力量投入和捐赠教育。完善非义务教育培养成本合理分担机制。由此可见，采取财政投入和非财政性投入“两条腿”走路的方式，是健全教育战略性投入机制的重要路径。要积极发挥政府和市场“两只手”的教育资源配置作用，调动中央与地方、政府与社会两方面的积极性，形成国家各级财政投入和社会投入的制度合力。有关研究表明，我国教育经费总投入中，社会捐赠投入占比不到0.3%，民办学校举办者投入占比仅为0.3%，社会投入规模有待进一步扩大。[14] 面向教育强国建设，要进一步发挥社会资本的力量，把教育投入是战略性投入的意识转化为全社会的共识。

此外，《纲要》还提出，要优化教育支出结构，强化对教育的经费监管和绩效评价。建立加大投入和绩效激励与约束相统一的实践机制，也是健全教育战略性投入机制的重要改革点。

（张志勇 作者系北京师范大学教授、国家高端智库教育国情调查中心主任、中国教育学会中小学德育研究分会理事长）

《人民教育》2025年第5期

参考文献：

[1] 习近平在参加青海代表团审议时强调坚定不移走高质量发展之路坚定不移增进民生福祉[J]. 思想政治工作研究，2021，（03）：4-5.

[2] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]. 人民日报，2020-11-04（001）.

[3] 顾明远.教育大辞典：增订合编本[M]. 上海：上海教育出版社，1998：1796.

[4] 陈学金.“结构”与“能动性”：人类学与社会学中的百年争论[J]. 贵州社会科学，2013（11）：6.

[5] 张志勇，何赵颖. 高等教育视域下教育科技人才体制机制一体改革的意旨、困境与突破[J]. 中国电化教育，2025，（2）：14-20.

[6] 郭建宁. 社会主义核心价值观基本内容释义[J]. 北京青年工作研究，2014（5）：16.

[7] 习近平. 论教育[M].中央文献出版社，2024：175.

[8] 陈纯槿，郅庭瑾. 世界主要国家教育经费投入规模与配置结构[J].中国高教研究，2017，（11）：77-85+105.

[9][10][12] 张志勇，赵新亮等. 面向2035的教育强国建设[M]. 北京：外语教学与研究出版社，2023：78-79.

[11] 杨银付. 教育强国建设规划纲要：首次提出健全教育战略性投入机制[N]. 央视新闻，2025.1.20.

[13] 吴伟伟，祝建栋. 教育投入结构、产业结构与经济增长质量[J]. 教育与经济，2023，39（05）：19-26.

[14] 陈子季. 加快教育财务工作战略性转变强化教育强国建设战略性支撑[N]. 中国教育报，2024-09-24（01）.