安雪慧：以高中教育公共服务水平提升支撑人口高质量发展

人口是经济社会活动的基础，是影响国家发展的基础性、全局性、长期性和战略性要素。习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议上强调：“人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，必须着力提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。”2023年，我国劳动年龄人口平均受教育年限为11.05年，新增劳动力平均受教育年限为14.2年。[1] 随着全国县域义务教育基本均衡发展目标的全面实现，如何进一步普及高中阶段教育、优化教育资源配置、提升高中教育质量，成为下一阶段我国加快建设高质量教育体系的战略重点。国家经济社会发展规划明确提出“十四五”时期要将劳动年龄人口平均受教育年限提高到11.3年，即劳动年龄人口平均受教育水平达到高中阶段二年级以上。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（简称《纲要》）提出：“统筹推进市域内高中阶段学校多样化发展，加快扩大普通高中教育资源供给。探索设立一批以科学教育为特色的普通高中，办好综合高中。深入实施县域普通高中振兴计划。”未来，如何进一步普及提升高中阶段教育，成为提高人口质量的必要路径，是将人口红利从数量转向质量的基础条件。因此，扎实落实好《纲要》要求，是进一步推动人口高质量发展和增强人口红利的战略工程。

一、人口高质量发展对高中教育发展提出新要求

党的二十届三中全会作出人口高质量发展的改革部署：“以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展。”如何深刻认识、适应和引领人口高质量发展新常态，是教育支撑人口高质量发展战略工程的基础。

（一）高中阶段教育成为推动人口高质量发展的必要路径

从人才成长路径看，高中阶段教育成为关键一环。各阶段教育的普及，为人口素质水平的提升作出了积极贡献。2023年，我国学前教育毛入园率为91.1%，九年义务教育巩固率为95.7%，高中阶段毛入学率为91.8%，高等教育毛入学率为60.2%。[2] 目前，义务教育从基本均衡走向优质均衡，巩固率多年稳步保持在95%以上，其成效体现在新增劳动力平均受教育年限已超14年。未来人口质量如何，高中阶段教育成为进一步提升人口素质的基础，是人才全生命周期发展中的关键一环。

从区域结构看，乡村地区人口质量仍是短板。根据“第七次全国人口普查”数据测算，2020年城市、镇、乡村15—19岁人口中高中及以上学历的占比分别为83%、78%和52%，[3] 乡村地区仍是人才质量的短板。从县域经济发展的实际情况看，其发展动力不足除了地理位置等因素外，人才支撑力不强是更为重要的原因。从县域常住人口规模看，1990年至2020年，县域常住人口少于20万人的县从506个增加到530个；20万—50万人的县从909个减少到793个；50万—100万人的县从555个减少到401个；大于100万人的县从157个减少到93个。[4] 因此，整体提升国家人口质量必须推进城乡教育融合发展，补齐乡村地区县域人口质量短板。

从人才贯通培养看，人才成长对高中多样化发展提出新要求。从人才成长的贯通路径和成长规律看，高中阶段是学生个性形成、自主发展的关键时期，是人才多元化培养的基础。目前，高中学校正从单一发展走向多样化发展，既注重学生升学需求，又注重学生成才需要。在高中阶段教育不做普职招生比要求的前提下，学生和家庭普通高中入学的需求增强，但这并不意味所有学生就读普通高中后要走单一的发展路径，而是要多样化发展。也就是说，普通高中的内涵是多样化的，有多种评价模式，旨在构建多样化的高中教育生态，形成人人成才、行行出状元的良好生态。未来要确保新增劳动力文化水平和素质不断提升，确保他们接受高中阶段及以上教育，就必须为每个适龄青少年提供适合发展的教育。

（二）人口规模结构变化对高中教育布局影响增强

学龄人口变化影响高中教育整体布局。低生育率使得人口出生率下降，进而呈现出少子化特征。根据测算，2024—2035年我国学龄人口（3—22岁）总规模将从3.2亿人持续减少至2.3亿人。从各学段看，初中和高中学龄人口将分别于2026年、2029年前后依次达峰，[5] 这就要求各地对区域内高中阶段学龄人口高峰和现在高中阶段学校资源存量进行动态平衡，研判资源缺口和冗余量，统筹使用基础教育学段资源。从各地高中阶段招生规模看，全国招生规模整体下降，中西部地区下降速度更快，这些将影响高中教育的整体布局。

人口流动对教育资源配置提出动态要求。“第七次全国人口普查”数据显示，我国流动人口仍处于高速增长态势。从人口流动特点和趋势看，乡城流动、城城流动依然是基本态势，且从乡城为主逐步转向两者为主的状态。2020年我国流动人口达3.76亿。从流动区域看，省内流动人口占流动人口的66.78%，即大约三分之二的流动人口是在省内近距离流动。从学龄人口年龄构成看，主体已由小学教育阶段转变为义务教育后阶段。[6] 在现有高校考试招生制度下，以户籍所在省为主，依次向地市和省会城市集聚仍是省域内高中阶段学龄人口流动的基本态势。人口集聚地（包括省域内和省域外）要加大高中阶段教育资源供给，人口流出县镇和乡村地区（农产品主产区县）要根据沉淀人口情况审慎新建学校，建立学位供给动态调整机制。

县中仍是普通高中教育的半壁江山，也是我国高中阶段教育的底色。虽然我国城镇化率在不断提升，特别是随着以县城为载体新型城镇化建设的推进，县城已成为乡村人口就地城镇化的优先选择。城镇化意味着城镇化人口融入城镇生活、逐渐市民化。随着农村人口在县城内实现城镇化的比例提高，县城就读学生急剧增加。2023年，全国共有普通高中1.54万所，城区、镇区和乡村高中学校数量分别占53.22%、41.06%和5.73%；班级数分别占51.28%、44.39%和4.33%。因此，办好县中对于全面普及高中阶段教育、整体提升高中阶段教育质量和县域社会经济发展具有重要的现实意义。

（三）高质量发展对劳动力要素的新要求

人口高质量发展是增强劳动力价值的战略性举措。党的二十大报告提出：“全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才，聚天下英才而用之。”教育不仅要培养劳动者的基本素养，更要培养大批创新人才，实现在普及基础上的更大范围、更高水平的提升。怎样构建符合人才成长规律、教育规律的培养机制，强化教育链、学科链和产业链，成为新时代培养拔尖创新人才的重要课题。从基础教育教学和学生发展来看，各学科教学质量、多学科人才培养仍不平衡，一些地区学生畏惧理工科，在填报高考志愿时文科专业远超理工科专业，中小学教育质量发展不协调状态导致区域“理工科人才严重失衡”，成为制约实施新型城镇化战略和乡村振兴战略的瓶颈。增强劳动力价值，不仅是总体教育水平、发展水平的提升，更是教育促进区域协调发展、加快产业结构调整、优化人才支撑力的提升。

以新质生产力理念深化提升教育理念。高中阶段教育不同于义务教育，承载着多方面功能，是学生成才的关键阶段。每个学生都有自己的优势禀赋，成才路径是多元的，这就需要推动高中教育多样化发展，以满足不同学生的发展需要。要按照教育规律和人才成长规律，根据学生的个性差异和禀赋才能发展素质教育，让每一个孩子成才。成才既包括培养基础学科、交叉学科和新兴学科的拔尖人才，也包括服务国家社会发展的工程技术人才和能工巧匠；既包括各领域领军人才，也包括投入中国式现代化建设的德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。这种教育理念体现了更高层次的教育公平。要不断深化因材施教理念。基础教育阶段既要注重提升各学科教学质量，也要注重提高学科之间的融合度，积极探索课程教学改革，推动育人方式变革，提升育人质量。

二、做好教育资源配置的规划布局，不断提升高中阶段教育公共服务水平

加快建设教育强国，要不断调整优化教育资源配置机制、管理机制，统筹提升高中教育公共服务水平，加速将潜在人力资源转化为高素质人才，从而推动人口高质量发展。

（一）动态调整教育资源布局，满足学龄人口结构性变化需求

超前布局学位动态调整机制。从整体看，未来基础教育阶段学龄人口达峰后呈现梯度减少趋势，其中高中阶段教育学龄人口将在2029年达峰。但各省份学龄人口缩减速度和规模有差异，有些区域缩减快、有些区域则平缓。也就是说，受地域文化传统等多种因素影响，各地新增人口呈现出差异化特征，各地学龄人口达峰年份不一、闲置学位资源无法跨区域调配，这就造成新增学位需求在2032年之前持续扩大，因而各地要根据区域内人口结构变化新趋势，统筹考虑学龄人口变化与学位存量供给之间的平衡，既要能够提供充足学位，又不能“一哄而上”建设新学校，避免未来学校“一生”难求的情况发生。因此，各地不能按照统一节奏调整基础教育阶段学位供给，特别是人口出生率较高的西部地区和人口流入相对比较集聚的地区，要新建改扩建一批高中学校，解决高中阶段学位不足的矛盾，有些区域则要在原有高中学校建设的基础上优化学校布局，扩大优质学校教育资源供给。

建立跨区域学位增减供给调整机制。从区域分布看，新增学位需求呈现出“两增两减”的趋势，学龄人口净流入地区学位需求激增，城市地区学位需求激增，学龄人口净流出地区学位需求减少，农村地区学位需求减少。从年龄段看，15—25岁年龄段的人口流动率远高于其他年龄段的流动率。从在校生看，2014—2023年间随迁子女占高中在校生比例持续提升，同时本省外县迁入高于外省迁入占比。针对省域间学龄人口流动，人口流入地要动态掌握流入学龄人口的规模结构，不断完善高中阶段学龄人口的入学管理制度，准确掌握本地高中学龄人口和流入学龄人口结构，提前布局高中学位供给。由于省域内人口流动量大、比例高，市级政府要统筹做好市域内高中学龄人口流动和跨市流动的学位调整。

因地制宜打通使用各学段教育资源。不同学段学龄人口高峰呈现梯度特征，这就要求各地在统筹配置高中阶段教育资源时充分用好波动趋势特点，通过转换学校资源的学段性质，实现高中阶段学位的动态供给。在“以县为主”的基础教育管理体制下，各县（区）要根据各学段学龄人口的波峰变化，提前谋划、动态调整基础教育资源调配使用。从普通高中学校类型看，2023年完全中学、高级中学和十二年一贯制学校数分别占普通高中学校总数的34.31%、54.01%和11.68%。2014—2023年，全国十二年一贯制学校占比的提升，为教育资源的贯通使用提供了良好基础。

（二）加强县中标准化建设，适应新型城镇化发展要求

深入实施新型城镇化战略的核心是推进以人为核心的新型城镇化，其中县域高中的质量很大程度上决定了新型城镇化的水平和质量。

以县中振兴支撑新型城镇化战略。从县域内普通高中的分布看，县中占普通高中学校的近60%、在校生占一半以上，是县域教育的“龙头”。由此可见，县域普通高中教育是培养区域新型劳动力和人才的基础路径。从调研结果看，一些县域人口、劳动力流失严重的重要原因之一是县中办学条件差、质量不高，由于缺乏适应产业发展的高质量劳动力，从而影响了区域经济发展和产业转型升级。因此在统筹规划县域普通高中学校布局时，要充分考虑人民群众的就学愿望和区域经济产业结构发展的需求。

以县中标准化建设优化高中生成才空间。县中振兴首先要从标准化建设做起，重点解决县中建设不达标、资源配置不达标等突出问题，为县中教育高质量发展奠定办学基础。对一些重点薄弱区域，中央财政继续实施支持计划，省级和市级政府要加大经费保障统筹力度，支持激励各地提升县中投入保障，加快推进县中标准化建设，提升区域基本公共教育服务水平和能力。另外，要加强寄宿制高中学校建设。2023年，全国普通高中在校生的寄宿制占比为69.88%，说明大多数普通高中学生的学习时间、生活空间在学校，如何提供一个安全的学习空间成为现实需要。同时，在一些人口缩减明显、校舍开始呈现富余的区域，建议可探索推进提高普通高中班额设置标准，探索小班教学和选课走班制，适应新课程改革需要，提高课堂教学质量。

（三）探索市县结合的基础教育管理体制，扩大优质高中资源覆盖面

《纲要》提出要建立“市县结合”的基础教育管理体制，因地制宜打通使用各学段教育资源，加强跨学段动态调整和余缺调配，扩大学龄人口净流入城镇教育资源供给。

市域统筹高中教育资源配置。从人口流动的区域层次看，从镇到县再到市是最普遍的流动模式，相比跨省、跨市流量相对大，人口集聚特征决定了管理层级从县（区）级到市级的转换。从普通高中看，呈现县中学校规模逐步缩小、市区高中规模扩大的现象。这就要求市区层面必须作出调整和回应，及时应对人口结构变化。从中职学校招生结构看，城镇职工、进城务工人员等非应届初中毕业生数量不断上升。2023年，全国中等职业学校招生中，城镇下岗职工、进城务工人员、农民等非应届初中毕业生合计为15.1万人，其中进城务工人员占比最高。因此，市一级政府要统筹推进高中教育综合改革，既要适当增加财政性教育经费投入，又要统筹高中教育资源配置，缩小市域内县区之间学校发展的差距。

探索市域统筹的教师编制管理制度。在以县为主的教师管理制度下，教师编制管理权一直在县区层面，也是财权与事权相统一的体现。这就导致在学生发生流动时，教师编制无法畅通使用，县域间会出现教师结构性短缺的现象。市县结合的管理体制探索中，市域政府可根据每年学生流动情况设置教师编制周转库，以增加教师动态供给。同时，市县增幅可以按照市域内各县学生流动情况，按比例市域统筹县区层面的教师编制额度，统筹使用教师编制。从全国的数据看，2023年城区、镇区和乡村普通高中生师比分别为12.3∶1、13.0∶1和13.1∶1，乡村普通高中生师比略高于城区和镇区。目前，一些地区已开始探索市域统筹编制额度。

市域推进城乡教育一体化发展。多年来，各地在县域教育一体化发展中积累了丰富的经验，这些经验可以推广到市域层面。比如，通过集团化办学和城乡结对帮扶等方式，扩大市域内优质普通高中教育资源，以市域内优质学校带动县域薄弱学校在教育理念、学校管理、教师管理、教育教学、教研活动等方面的发展提升，整体扩大优质教育资源覆盖面，把集团化办学从县域层面提升到市域层面。这种模式不是简单的复制，而是要结合县域学校的实际情况制定相应的实施方案，确保县域学校有充分的自主权，否则可能会出现集团学校同质化现象。

（四）推进高中阶段教育多样化发展，满足学生多样化发展需求

《纲要》提出要统筹推进市域内高中阶段学校多样化发展，就是要求在加快扩大普通高中教育资源供给的基础上推动多样化发展。随着县域高中阶段学龄人口的减少，统筹推进市域层面高中阶段教育多样化发展成为必然。

市域统筹普通高中多样化发展。一是学校多样化发展。市一级政府要提供支撑高中阶段教育多样化发展的政策支持，统筹引导建设好市域内各类学校，优化资源配置。有些县域普通高中少，多样化发展存在困难，市域要结合自身的资源优势建设特色高中。特色高中建设不能盲目，可先在有基础的学校、学科试点，再逐步推开。从当前特色普通高中的情况来看，建设以科技、人文、外语、体育和艺术为特色的高中是比较普遍的模式，其中外语、体育和艺术高中发展相对成熟。综合高中是将普通高中与职业教育（体验、实践）结合，实现职普融通的教育，尚处于探索阶段。从各地实践来看，综合高中建设面临不少困难和问题，比如职业教育课程内容单一，与国家科技前沿、生态实践、区域产业结合不紧密，课程方案不适应学生需要等，存在形式化的问题。二是课程多样化建设。高中学校多样化发展不仅体现在类型上，更体现在课程建设上。各地各校要在开齐开好必修课程的基础上，结合学生特长优势和发展需要，提供分层分类、丰富多样的选修课程。课程可探索学校间的共建共享机制，实现区域内多样化课程及教研教学的丰富供给。这些都要求市域根据区域优势、前提条件统筹推动各校在发展要素上的优势互补，让各类优质教育教学资源充分流动，实现高中教育高质量发展。

完善高中学生学业评价和综合素质评价制度。市域要探索实施分类评价制度，对普通高中学校的评价要与高中建设的类型目标结合起来，避免“一刀切”。随着高中普职比不做比例限制，普通高中的综合化发展成为可能，要设计如何在普通高中教育中将职业综合素养纳入其中，为学生参加普通高校招生考试和职业院校招生考试提供多种选择，而不是走“独木桥”。2023年，高中阶段招生普职比为68.1∶31.9，普通高中占比继续上升。分区域看，东、中、西部地区普职比分别为68.6∶31.4、69.8∶30.2和65.6∶34.4，其中中职招生占比低于30%的省份主要集中在中西部地区。[7] 由于中西部地区产业结构相对单一，高中学生升学竞争压力大，这就更需要多元的评价方式推进人才多样化发展。随着高等教育分类发展体系的建立，普通高校、职业院校（本专科）的录取标准也要进一步优化，只有将高中教育出口与高等教育入口的多元化结合好，才能为学生成长发展提供多种可能性。这就要求不断完善学生综合素质评价制度，将其作为学生高中毕业的重要参考，同时也为高校招生录取提供重要的依据。在人工智能支撑综合素质评价试点的基础上，市域要充分用好数字化平台，对学生成长过程进行科学分析，增强评价的有效性，以评价改革牵引“五育融合”。

加强科学教育和实践教学。课程是落实素质教育的重要载体。各地各校要全面落实普通高中课程标准，开齐开好国家课程。在学科教学上要注重初高中学段衔接，加强贯通式教学。要深化相关学科课程内容的有效融合，实现综合育人。加强高中理科教育，强化实验教学，激发学生科学探究兴趣，促进学生自主、合作和探究学习，提升学生的实践能力。加强高中学校与高校协同育人，鼓励有条件的高校相关重点实验室、职业院校实训室向普通高中开放，探索拔尖创新人才的早期发现和培养机制。

参考文献

[1] 新华社. 75年来我国国民文化素质全面提升（2024-09-24）. https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202409/content_6976172.htm.

[2] 教育部. 2023年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].（2024-10-24）[2025-03-06]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202410/t20241024_1159002.html.

[3] 安雪慧，元静.中等职业教育：城乡共同富裕的基础路径—基于省级面板数据的实证研究[J].教育研究，2023，44（03）：124-139.

[4] 盛丹阳，段成荣，吕利丹，等. 1990年以来我国县域人口的变动趋势与发展挑战[J].中国农业大学学报（社会科学版），2024，41（02）：29-48.DOI：10.13240/j.cnki.caujsse.2024.02.006.

[5] 国新办举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会（教育部）. http：//www.scio.gov.cn/live/2024/34857/index.html.

[6] 段成荣，谢东虹，吕利丹. 中国人口的迁移转变[J]. 人口研究，2019，43（02）：12-20.

[7] 2023年，全国16个省份高中阶段教育的中职招生占比超过30%，有15个省份低于30%。这15个省份的分布是：东部地区有4个是天津、辽宁、北京、山东，中部地区有5个是河南、江西、湖北、吉林、黑龙江，西部地区有6个是甘肃、云南、陕西、西藏、宁夏、新疆。吉林省该占比最低，为20.5%，其次是北京为20.6%。

本文系中国教育科学研究院中央级公益性基本科研业务费专项资助课题“长三角人口增减趋势与区域教育一体化发展研究”（项目编号：GYI2024004）的研究成果

（安雪慧 作者系中国教育科学研究院区域教育研究所所长、研究员）

《人民教育》2025年第18期